Perverse Anreize: 7,4 Billionen Dollar gefährliche Politikfallen

Perverse Anreize entstehen, wenn das öffentliche Ziel und die öffentliche Belohnung in entgegengesetzte Richtungen weisen. Eine Regierung erklärt, sie wolle weniger Risiko, weniger Umweltverschmutzung oder mehr Disziplin, und macht gleichzeitig Risiko, Verschmutzung oder Disziplinlosigkeit billiger. Der Internationale Währungsfonds bezifferte die Subventionen für fossile Brennstoffe im Jahr 2024 auf etwa 7,4 Billionen Dollar: 725 Milliarden Dollar an direkten Subventionen und 6,7 Billionen Dollar an impliziten Subventionen, vor allem durch die Unterbewertung von Umweltkosten^[s]. Das ist das Muster: Die Regelwerke verurteilen ein Verhalten, während der Haushalt es belohnt.

Wer die Schecks unterschreibt, wollte diese Argumentation klar und deutlich dargestellt haben, und das ist nur fair: Öffentliche Systeme kaufen sich die Ruhe von gestern und stellen die Rechnung für die Schäden von morgen aus.

Der Fehler liegt darin, perverse Anreize als Skandal der Motive zu betrachten. Schlechte Absichten gibt es zwar, aber sie sind nicht zwingend erforderlich. Eine Politik kann von kompetenten Menschen umgesetzt, von aufrichtigen Beamten verteidigt werden und trotzdem Bürger, Banken, Unternehmen und Kommunen dazu erziehen, das Gegenteil dessen zu tun, was die Öffentlichkeit angeblich will. Das ist ein Problem des Systemdenkens, kein Charakterrätsel.

Perverse Anreize beginnen mit billigem Risiko

Die Hochwasserversicherung ist das klarste Beispiel, weil der Widerspruch nicht verborgen bleibt. Der Rechnungshof der USA (Government Accountability Office, GAO) erklärt, das National Flood Insurance Program leide unter zwei konkurrierenden Zielen: die Hochwasserversicherung bezahlbar zu halten und gleichzeitig die finanzielle Solvenz des Programms zu sichern. Die GAO stellt zudem fest, dass die Beitragssätze oft nicht das volle Verlustrisiko widerspiegeln und nicht genug Prämieneinnahmen generieren, um die Schadensfälle zu decken^[s].

Dabei handelt es sich nicht um eine kleine buchhalterische Kuriosität. Die GAO erklärt, dass diese Konstruktion einen Teil der finanziellen Last des Hochwasserrisikos von einzelnen Grundstückseigentümern auf die Allgemeinheit verlagert habe und das Programm seit 2006 auf der Liste der Hochrisikobereiche der GAO stehe. Zudem berichtete die Behörde, dass die Federal Emergency Management Agency (FEMA) im August 2020 Schulden in Höhe von 20,5 Milliarden Dollar hatte, selbst nach der Streichung von 16 Milliarden Dollar Schulden durch den Kongress im Oktober 2017^[s].

Die perversen Anreize bestehen hier nicht darin, dass Menschen die Gefahr genießen. Vielmehr wird das Preissignal dort abgeschwächt, wo das Risikosignal eigentlich scharf sein müsste. Wenn die Versicherung die Kosten für den Wiederaufbau in Gebieten verschleiert, in denen Verluste wahrscheinlich sind, hat die Öffentlichkeit das Problem der Bezahlbarkeit nicht gelöst. Sie hat lediglich einen Teil der Rechnung auf Menschen abgewälzt, die das Risiko nicht selbst gewählt haben.

Garantien können Menschen schützen und Leichtsinn belohnen

Bankgarantien zeigen dieselbe Spannung in einem anderen Gewand. Die Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) erklärt, dass die Einlagensicherung moralisches Risiko („Moral Hazard“) erzeugen und die Risikobereitschaft von Banken erhöhen kann. Moral Hazard definiert sie als den Anreiz, höhere Risiken einzugehen, weil jemand vor den Folgen der Risikobereitschaft geschützt ist^[s]. Das ist ein offenes Eingeständnis der Institution, die für die Funktionsfähigkeit der Einlagensicherung verantwortlich ist.

Die Einlagensicherung ist nicht unsinnig. Die FDIC argumentiert, dass die Überwachung der Solvenz von Banken Fixkosten und Fachwissen erfordert, das von kleinen Einlegern nicht erwartet werden kann, und dass die Einlagensicherung die Risiken verringert, die entstehen, wenn ein Bank Run zu Notverkäufen führt oder Stress auf ähnlich positionierte Banken übergreift^[s]. Das Problem entsteht, wenn die Garantie als Ersatz für Disziplin behandelt wird. Die Öffentlichkeit nimmt die Gefahr erst wahr, wenn die Geschichte wie Finanzblasen aussieht, doch die leisere Variante ist eine Bilanz, die lernt, dass jemand anderes genug Schmerz absorbiert, um das System am Laufen zu halten.

Die Antwort der FDIC selbst lautet nicht, den Schutz aufzugeben. Sie betont, dass Regulierung und Aufsicht entscheidend sind, damit die Einlagensicherung ihre Ziele erreicht und das moralische Risiko eingedämmt wird^[s]. Das ist der richtige Rahmen. Ein Sicherheitsnetz ohne Aufsicht ist keine Barmherzigkeit. Es ist ein Trainingsprogramm für Risikobereitschaft.

Die Subventionsrechnung ist die Verhaltenslandkarte

Perverse Anreize werden am schwersten zu verteidigen, wenn die Öffentlichkeit ihr Ausmaß erkennt. Die Weltbank berichtete, dass die direkten staatlichen Ausgaben für Subventionen in den Bereichen Landwirtschaft, Fischerei und fossile Brennstoffe jährlich 1,25 Billionen Dollar betragen^[s]. Diese Zahl ist kein Nebenaspekt der Politik. Sie ist eine Karte dessen, was Regierungen billiger machen.

In derselben Pressemitteilung der Weltbank heißt es, dass die Subventionen für die Fischerei jährlich 35 Milliarden Dollar übersteigen und ein entscheidender Treiber für schrumpfende Fischbestände, überdimensionierte Fischereiflotten und sinkende Rentabilität sind^[s]. Dieser Satz enthält die gesamte Pathologie. Öffentliches Geld hält Kapazitäten am Leben, obwohl die Ressourcenbasis bereits überlastet ist, und dann wundern sich die politischen Entscheidungsträger, warum die Überlastung anhält.

Die Schätzung des IWF von etwa 7,4 Billionen Dollar für 2024 unterstreicht den größeren Zusammenhang. Der Fonds erklärt, dass direkte Subventionen fiskalische Subventionen sind, während implizite Subventionen vor allem auf die Unterbewertung von Umweltkosten zurückgehen^[s]. Perverse Anreize gedeihen in dieser Lücke zwischen dem sofortigen Nutzen und der aufgeschobenen Rechnung.

Das Gegenargument verdient Respekt

Eine ernsthafte Verteidigung dieser Programme beginnt mit dem Wort „Schock“. Wenn Preise, Hochwasser oder finanzielle Belastungen zuschlagen, wird von Regierungen erwartet, dass sie Haushalte am Leben erhalten, Zahlungen am Laufen halten und Gemeinschaften zusammenhalten. Jede Argumentation, die diese Pflichten ignoriert, ist nicht nüchtern, sondern performativ.

Die Reformempfehlungen der Weltbank selbst spiegeln diese Realität wider. Sie erklärt, dass erfolgreiche Subventionsreformen die verwundbarsten Gruppen durch Sozialhilfeprogramme wie Geldtransfers entschädigen müssen^[s]. Die humane Antwort besteht nicht darin, den Schutz zu entreißen und den Schmerz als Ehrlichkeit zu bezeichnen. Die humane Antwort besteht darin, Menschen zu schützen, ohne das Verhalten zu schützen, das den Notstand immer wieder produziert.

Genau hier scheitern Regierungen häufig. Sie subventionieren den Brennstoff statt den Haushalt. Sie subventionieren den Wiederaufbau statt die Vorsorge. Sie garantieren Stabilität, ohne für Fragilität ausreichend zu belasten. Dann werden die perversen Anreize politisch unsichtbar, weil jeder Begünstigte ein echtes Bedürfnis geltend machen kann.

Wie man aufhört, für das Falsche zu zahlen

Reformen sollten mit einer schonungslosen Frage beginnen: Welches Verhalten belohnt diese Zahlung? Wenn die Antwort mehr Risikoaussetzung, mehr Umweltverschmutzung, mehr Hebelwirkung oder mehr Ausbeutung lautet, dann muss das Programm neu gestaltet werden, selbst wenn sein erklärtes Ziel edel ist.

Eine Regel lautet, Unterstützung an Menschen zu koppeln, statt sie dauerhaft an schädlichen Konsum zu binden. Hilfebedürftige Haushalte sollten durch Geldleistungen oder gezielte Rückerstattungen unterstützt werden, während die riskante Aktivität mit einem Preis konfrontiert wird, der näher an ihren tatsächlichen Kosten liegt. Eine weitere Regel lautet, Risikominderung zu belohnen, bevor man für wiederholte Rettungsmaßnahmen zahlt. Ein Hochwasserprogramm, das die Anhebung von Gebäuden, Umsiedlung und Vorsorge belohnt, vermittelt eine andere Lektion als eines, das vor allem wiederholte Verluste sozialisiert.

Eine dritte Regel ist eine unabhängige Überprüfung mit Durchsetzungskraft. Eine nützliche Anleihe aus der richterlichen Kontrolle von Expertise ist die Forderung, dass amtliche Expertise anhand von Beweisen geprüft werden muss und nicht einfach akzeptiert wird, nur weil sie auf amtlichem Briefpapier daherkommt. Haushalte verdienen dieselbe Disziplin: Wenn eine Subvention nur überlebt, weil ihre Kosten aufgeschoben oder versteckt werden, sollte sie nicht unverändert bleiben.

Perverse Anreize bestehen fort, weil sie politisch bequem sind. Sie ermöglichen es Amtsträgern, großzügig zu erscheinen, ohne zu fragen, wer später die Rechnung zahlt. Sie erlauben es Wählern, einen Vorteil zu erhalten, ohne die volle Rechnung zu sehen. Sie lassen Industrien öffentliche Unterstützung als Brücke bezeichnen, lange nachdem sie zum Geschäftsmodell geworden ist.

Die Lösung ist nicht Grausamkeit. Sie liegt in der Ausrichtung. Wenn Regierungen weniger Risiko wollen, sollten sie aufhören, Risiko zu verbilligen. Wenn sie weniger Umweltverschmutzung wollen, sollten sie aufhören, Umweltverschmutzung künstlich billig zu machen. Wenn sie ein stabiles Finanzsystem wollen, sollten sie Schutz mit einer Aufsicht verbinden, die stark genug ist, um die Garantie ehrlich zu machen. Die Öffentlichkeit sollte eine Politik weniger nach der Tugendhaftigkeit ihres erklärten Ziels beurteilen als danach, welches Verhalten sie belohnt.