La capture réglementaireProcessus par lequel une industrie réglementée façonne la législation censée la réguler, produisant souvent des règles qui favorisent davantage l'industrie que l'intérêt public. est le processus par lequel des agences gouvernementales créées pour réguler une industrie finissent par la servir. Le concept ressemble à une théorie du complot. Ce n’en est pas une. C’est un mécanisme structurel doté d’un pedigree académique de cinquante ans, documenté à de multiples reprises dans des secteurs allant de l’aviation à l’industrie pharmaceutique en passant par la finance. Le schéma se répète : une agence est créée avec un mandat d’intérêt public, l’industrie qu’elle supervise devient progressivement son interlocuteur principal, et les réglementations qui en résultent protègent les acteurs en place plutôt que le public.
George Stigler, économiste à l’université de Chicago, a formalisé cette théorie dans son article de 1971, « The Theory of Economic Regulation ». Sa thèse centrale était sans détour : « en règle générale, la réglementation est acquise par l’industrie et est conçue et exploitée principalement à son profit ». Avant Stigler, l’hypothèse dominante était le modèle de l’intérêt public, selon lequel la réglementation émergeait naturellement pour corriger les défaillances du marché et protéger les consommateurs. Stigler soutenait le contraire : la réglementation était un produit à acheter et à vendre, et les industries en étaient les acheteurs.
Il a reçu le prix Nobel pour ces travaux en 1982. Cinquante ans plus tard, les mécanismes qu’il a décrits sont non seulement intacts, mais plus sophistiqués.
Comment fonctionne la capture réglementaire
La capture réglementaire ne nécessite pas de corruption au sens pénal. Elle ne nécessite ni enveloppes ni contreparties explicites. Elle opère à travers trois mécanismes structurels qui, pris individuellement, peuvent sembler anodins. Ensemble, ils font pencher le terrain réglementaire de manière décisive en faveur de l’industrie régulée.
Les portes tournantes. Le personnel circule entre les agences réglementaires et les industries qu’elles supervisent. Une régulatrice qui sait que son prochain emploi sera dans l’entreprise qu’elle supervise actuellement a une incitation structurelle, consciente ou non, à maintenir de bonnes relations. Un ancien dirigeant du secteur privé qui rejoint une agence réglementaire apporte son expertise, mais aussi ses réseaux, ses présupposés et des loyautés forgées au cours d’une carrière consacrée à maximiser la valeur actionnariale. Des études du Project on Government Oversight ont documenté les mouvements massifs d’anciens fonctionnaires fédéraux vers le lobbying, le conseil ou des postes dans des entreprises qu’ils avaient précédemment régulées.
L’asymétrie d’information. Les industries possèdent davantage de connaissances techniques sur leurs propres opérations que les agences chargées de les surveiller. Un laboratoire pharmaceutique en sait plus sur les données de ses essais cliniques que l’examinateur de la FDA qui lit le dossier. Un constructeur aéronautique en sait plus sur ses logiciels de commandes de vol que l’inspecteur de la FAA qui examine la certification. Cet écart place les régulateurs en situation de dépendance vis-à-vis des entités mêmes qu’ils sont censés contrôler, les contraignant à s’appuyer sur des données fournies par l’industrie, des études financées par l’industrie et des experts formés par l’industrie pour prendre leurs décisions en matière de sécurité.
La disparité de ressources et le lobbying. Les industries régulées sont concentrées, richement dotées et fortement motivées. L’intérêt public qu’elles sont censées protéger est diffus. Un seul laboratoire pharmaceutique peut financer une opération de lobbying permanente à Washington ; les patients susceptibles d’être lésés par un médicament insuffisamment testé ne le peuvent pas. Cette asymétrie de ressources et de motivation fait que les voix de l’industrie dominent la conversation réglementaire par défaut, non par conspiration.
La FAA et Boeing : quand le régulateur délègue son propre travail
La Federal Aviation Administration offre ce qui constitue peut-être l’exemple moderne le plus limpide de capture réglementaire en action. Dans le cadre du programme Organization Designation Authorization (ODA), la FAA a délégué une part significative de la certification des aéronefs aux constructeurs eux-mêmes. Les ingénieurs de Boeing effectuaient des revues de conception, des inspections de conformité et délivraient des certificats de navigabilité pour les nouveaux appareils. La FAA avait, en pratique, externalisé sa fonction essentielle auprès de l’entreprise qu’elle était censée surveiller.
Lors de la certification du Boeing 737 MAX, la FAA « a confié un contrôle quasi total à Boeing » tandis que le constructeur se pressait de finaliser l’appareil pour concurrencer l’Airbus A320neo, comme l’a rapporté le New York Times. Les ingénieurs de Boeing ont conçu un système de commandes de vol baptisé Maneuvering Characteristics Augmentation System (MCAS), qui reposait sur un seul capteur d’incidence et pouvait faire piquer le nez de l’appareil à répétition. La FAA a certifié l’avion. Deux catastrophes ont suivi : le vol Lion Air 610 en octobre 2018 et le vol Ethiopian Airlines 302 en mars 2019, tuant au total 346 personnes.
Une enquête de la Chambre des représentants a ensuite conclu que les catastrophes étaient « l’aboutissement horrifiant d’une série d’hypothèses techniques erronées de la part des ingénieurs de Boeing, d’un manque de transparence de la direction de Boeing et d’une supervision grossièrement insuffisante de la FAA », qualifiant le résultat de « conséquence pernicieuse de la capture réglementaire ». L’inspecteur général du ministère des Transports a confirmé que les faiblesses dans les processus de certification et de délégation de la FAA avaient entravé la surveillance.
La FAA a révoqué l’autorité d’autocertification de Boeing pour le 737 MAX en 2019. Elle l’a partiellement rétablie en septembre 2025. Les défaillances de sécurité aérienne à l’aéroport international de Muan en Corée du Sud, où des économies lors de la construction ont directement contribué à la gravité d’un crash qui a tué 179 personnes, illustrent que la tension entre pression commerciale et supervision de la sécurité ne se limite pas aux États-Unis.
La FDA : quand l’industrie finance le régulateur
La relation entre la Food and Drug Administration et l’industrie pharmaceutique implique une dépendance structurelle qui va au-delà des portes tournantes. Depuis l’adoption du Prescription Drug User Fee Act (PDUFAPrescription Drug User Fee Act, une loi de 1992 qui permet à la FDA de percevoir des frais auprès des sociétés pharmaceutiques pour financer les processus d'examen des médicaments, créant une dépendance financière envers l'industrie réglementée.) en 1992, la FDA perçoit des redevances auprès des fabricants de médicaments pour financer le processus d’homologation. Pour l’exercice fiscal 2022, ces redevances couvraient 66 % du budget du programme des médicaments à usage humain de la FDA, selon des données compilées par les National Academies.
Le dispositif a créé un problème structurel : le principal bailleur de fonds de la FDA est l’industrie qu’elle régule. Une analyse de 2026 du Petrie-Flom Center de la Harvard Law School a qualifié le résultat de « pire des deux mondes », arguant que cette structure de financement rendait la FDA vulnérable à la capture par les entreprises tout en l’exposant à des ingérences politiques. La majorité des modifications réglementaires adoptées lors des renouvellements successifs du PDUFA ont favorisé l’industrie par l’abaissement des normes, le raccourcissement des délais d’approbation et l’implication accrue de l’industrie dans les décisions de la FDA.
La crise des opioïdes en fournit l’illustration la plus dévastatrice. En 1995, la FDA a approuvé l’OxyContin de Purdue Pharma avec une mention extraordinaire sur l’étiquette : « l’absorption retardée, telle que fournie par les comprimés d’OxyContin, est réputée réduire le potentiel d’abus du médicament ». C’était la première fois que la FDA autorisait une telle mention pour un analgésique opioïde. Selon le Journal of Ethics de l’American Medical Association, Purdue n’avait pas mené d’études cliniques pour étayer l’idée que la formulation de l’OxyContin réduisait effectivement les abus en conditions réelles. Janet Woodcock, devenue par la suite commissaire adjointe principale de la FDA, a reconnu une « erreur de calcul quant aux dommages anticipés ».
Les portes tournantes fonctionnent de manière très visible à la FDA. Une enquête de 2018 du magazine Science a révélé que 11 des 16 examinateurs médicaux de la FDA ayant travaillé sur des approbations de médicaments puis quitté l’agence avaient ensuite été embauchés par les entreprises qu’ils avaient récemment régulées ou avaient travaillé comme consultants pour elles. Sur 26 évaluateurs de la FDA en hématologie-oncologie ayant quitté l’agence entre 2001 et 2010, 57 % sont allés travailler pour l’industrie biopharmaceutique. L’ancien commissaire de la FDA Scott Gottlieb a rejoint le conseil d’administration de Pfizer trois mois après avoir quitté l’agence en 2019, un poste rémunéré à plus de 330 000 dollars par an.
Wall Street et la SEC : la capture réglementaire avant le krach
La crise financière de 2008 a révélé une capture réglementaire à la Securities and Exchange Commission d’une ampleur qui a remodelé la finance mondiale. En avril 2004, la SEC a tenu une réunion au cours de laquelle les cinq plus grandes banques d’investissement (Goldman Sachs, Lehman Brothers, Merrill Lynch, Bear Stearns et Morgan Stanley) ont obtenu avec succès une exemption de la règle de capital netRègle de la SEC imposant aux courtiers un ratio minimum d'actifs liquides par rapport à leurs dettes, limitant ainsi leur niveau d'endettement., qui limitait le montant de dette que ces firmes pouvaient contracter. L’exemption a permis aux ratios d’endettement de dépasser 30 pour 1. En quatre ans, trois des cinq firmes s’étaient effondrées ou avaient été rachetées en catastrophe.
Les allers-retours entre Goldman Sachs et le gouvernement fédéral sont devenus si notoires qu’ils ont engendré leur propre surnom : « Government Sachs ». L’ancien PDG de Goldman, Henry Paulson, a occupé le poste de secrétaire au Trésor pendant la crise. L’ancien lobbyiste de Goldman, Mark Patterson, est devenu chef de cabinet du secrétaire au Trésor Timothy Geithner. Une analyse de CBS News a identifié au moins quatre douzaines d’anciens employés, lobbyistes ou conseillers de Goldman Sachs aux plus hautes sphères du pouvoir gouvernemental, tant à Washington que dans le monde entier.
Les propres évaluations ultérieures de la SEC ont reconnu le problème. L’influence excessive d’anciens responsables de la SEC travaillant pour des sociétés financières a contribué à un ralentissement des enquêtes après la crise. L’agence qui existait pour prévenir le risque financier systémique s’était structurellement alignée sur les institutions qui le généraient.
Pourquoi la capture réglementaire persiste
La persistance de la capture réglementaire n’a rien de mystérieux. C’est le résultat prévisible de trois caractéristiques inscrites dans le système réglementaire lui-même.
Premièrement, l’expertise coûte cher. Les agences gouvernementales ne peuvent rivaliser avec les salaires de l’industrie, ce qui signifie que les personnes les plus compétentes dans tout domaine régulé travaillent de manière disproportionnée pour l’industrie régulée. Les agences recrutent soit dans l’industrie (en important ses présupposés), soit s’appuient sur les données de l’industrie (en important son cadrage).
Deuxièmement, l’attention du public est épisodique. Les citoyens s’intéressent aux agences réglementaires après les catastrophes : après des crashs aériens, après l’effondrement des marchés financiers, après qu’une épidémie d’opioïdes a tué des centaines de milliers de personnes. Entre les crises, l’attention soutenue vient de l’industrie elle-même, qui entretient des relations permanentes et professionnelles avec les régulateurs. Comme l’a observé le chercheur en cybernétique Stafford Beer, la finalité d’un système est ce qu’il fait, et non ce qu’il prétend faire. Un système réglementaire qui produit systématiquement des résultats favorables à l’industrie fonctionne conformément à sa conception, indépendamment de sa mission déclarée.
Troisièmement, le coût de la capture est réparti tandis que le bénéfice est concentré. Quand la FAA délègue la certification à Boeing, le coût est supporté par les passagers aériens sous forme d’un risque marginalement plus élevé. Le bénéfice revient à Boeing sous forme de certification plus rapide et de coûts de conformité réduits. Les passagers ne s’organisent pas. Boeing, si.
Ce phénomène ne se limite pas aux institutions américaines. Le schéma apparaît partout où un organisme de régulation dépend de l’industrie qu’il supervise pour son expertise, son financement ou son personnel. Les mécanismes qui ont permis aux Radium Girls de peindre des cadrans de montres avec leurs lèvres dans les années 1920, avec les assurances de l’entreprise que la substance était sans danger, sont structurellement identiques à ceux qui ont permis à l’OxyContin d’arriver sur le marché avec une allégation non étayée sur la réduction du potentiel d’abus.
Ce qui réduirait la capture
Il n’existe aucune proposition sérieuse pour éliminer la capture réglementaire, car les incitations structurelles qui la produisent sont profondément ancrées. Mais des réformes crédibles ont été proposées et, dans certains cas, mises à l’épreuve.
Des périodes de viduité. Allonger le délai avant que d’anciens régulateurs puissent travailler pour les industries régulées réduit l’incitation financière immédiate. La législation fédérale actuelle impose une période de viduité d’un an pour les hauts fonctionnaires, mais son application est inégale et la durée est largement considérée comme trop courte. Les propositions portant sur cinq ans se heurtent à l’opposition de l’industrie.
Un financement indépendant. Réduire la dépendance financière des agences vis-à-vis des industries qu’elles régulent résoudrait le problème du PDUFA à la FDA. Cela nécessiterait que le Congrès finance intégralement les agences réglementaires sur le budget général, une solution simple en principe et politiquement ardue en pratique.
Des exigences de transparence. La publication obligatoire des réunions entre régulateurs et représentants de l’industrie, l’accès public aux données soumises par l’industrie et la publication en temps réel des décisions réglementaires augmenteraient le coût de la capture en la rendant visible. Plusieurs agences réglementaires européennes fonctionnent sous des exigences de transparence plus strictes que leurs homologues américaines.
La séparation structurelle. Dissocier les fonctions de promotion et de sécurité des agences (la FAA, par exemple, a historiquement eu pour mandat à la fois de promouvoir l’aviation et d’en réguler la sécurité) supprime un conflit d’intérêts intrinsèque. Le Congrès a partiellement résolu ce problème à la FAA en 1996, mais la tension persiste dans la pratique.
Aucune de ces mesures n’éliminerait la capture réglementaire. Elles en augmenteraient le coût.
