La capture réglementaire désigne le processus par lequel des agences gouvernementales créées pour surveiller un secteur finissent par en servir les intérêts. Le concept ressemble à une théorie du complot. Ce n’en est pas une. C’est un mécanisme structurel doté d’une tradition académique de cinquante ans, documenté à répétition dans des domaines aussi variés que l’aviation, les médicaments ou la finance. Le schéma est constant : une agence est créée avec une mission d’intérêt général, le secteur qu’elle est chargée de superviser devient progressivement sa principale circonscription, et les réglementations qui en découlent protègent les acteurs en place plutôt que le public.
George Stigler, économiste de l’université de Chicago, a formalisé cette théorie dans son article de 1971, « The Theory of Economic Regulation » (La théorie de la réglementation économique). Sa thèse centrale était sans détour : « en règle générale, la réglementation est acquise par l’industrie et conçue et exploitée principalement à son profit. » Avant Stigler, l’hypothèse dominante était le modèle d’intérêt public, selon lequel la réglementation émergeait naturellement pour corriger les défaillances du marché et protéger les consommateurs. Stigler défendait l’inverse : la réglementation était un produit à acheter et à vendre, et les industries en étaient les acheteurs.
Il a reçu un prix Nobel pour ces travaux en 1982. Cinquante ans plus tard, les mécanismes qu’il décrivait sont non seulement intacts, mais plus sophistiqués.
Comment fonctionne la capture réglementaire
La capture réglementaire ne requiert pas de corruption au sens pénal du terme. Elle n’exige ni enveloppes brunes ni contreparties explicites. Elle opère à travers trois mécanismes structurels qui, pris individuellement, peuvent sembler anodins. Ensemble, ils font pencher le terrain réglementaire de façon décisive en faveur des régulés.
La porte tournanteLe mouvement du personnel entre les agences réglementaires gouvernementales et les industries qu'elles supervisent, créant des incitations structurelles à favoriser les entreprises pour lesquelles les régulateurs pourraient travailler ultérieurement.. Les personnels circulent entre les agences de réglementation et les secteurs qu’elles supervisent. Une régulatrice qui sait que son prochain emploi sera dans l’entreprise qu’elle supervise actuellement dispose d’une incitation structurelle, consciente ou non, à entretenir de bonnes relations. Un ancien cadre de l’industrie qui rejoint une agence de réglementation apporte une expertise, mais aussi des relations, des présupposés et des fidélités forgés au cours d’une carrière consacrée à maximiser la valeur actionnariale. Entre 2004 et 2013, plus de 1 500 anciens fonctionnaires fédéraux sont passés au lobbying, au conseil ou à l’emploi dans des entreprises qu’ils avaient précédemment réglementées, selon le Project on Government Oversight (Projet pour la surveillance du gouvernement).
L’asymétrie d’information. Les industries possèdent une connaissance technique de leurs propres opérations bien supérieure à celle des agences chargées de les surveiller. Une entreprise pharmaceutique en sait plus sur ses données d’essais cliniques que le chargé d’instruction de la FDA qui lit le dossier. Un constructeur d’avions en sait plus sur son logiciel de commandes de vol que l’inspecteur de la FAA qui examine la certification. Cet écart contraint les régulateurs à dépendre des entités mêmes qu’ils sont censés contrôler, en s’appuyant sur des données fournies par l’industrie, des études financées par l’industrie et des experts formés par l’industrie pour rendre des décisions en matière de sécurité.
La disproportion des ressources et le lobbying. Les secteurs régulés sont concentrés, bien financés et fortement motivés. L’intérêt public qu’ils sont censés protéger est diffus. Une seule entreprise pharmaceutique peut se permettre un dispositif de lobbying permanent à Washington ; les patients susceptibles d’être lésés par un médicament insuffisamment testé ne le peuvent pas. Cette asymétrie de ressources et de motivation signifie que les voix de l’industrie dominent par défaut le débat réglementaire, sans conspiration.
La FAA et Boeing : quand le régulateur délègue son propre rôle
La Federal Aviation Administration (FAA) offre sans doute l’exemple contemporain le plus éloquent de capture réglementaire en action. Dans le cadre du programme d’autorisation de désignation organisationnelle (ODA), la FAA a délégué aux constructeurs eux-mêmes une part significative de la certification des aéronefs. Des ingénieurs de Boeing effectuaient des examens de conception, des inspections de conformité et délivraient des certificats de navigabilité pour les nouveaux appareils. La FAA avait en somme externalisé sa fonction centrale auprès de l’entreprise qu’elle était censée surveiller.
Lors de la certification du Boeing 737 MAX, la FAA avait « remis le contrôle quasi total à Boeing » alors que l’entreprise s’efforçait de finaliser l’avion pour concurrencer l’Airbus A320neo, selon le New York Times. Les ingénieurs de Boeing ont conçu un système de commandes de vol appelé MCAS (Maneuvering Characteristics Augmentation System, ou système d’augmentation des caractéristiques de maniabilité), qui reposait sur un unique capteur d’angle d’attaque et pouvait pousser répétitivement le nez de l’appareil vers le bas. La FAA a certifié l’avion. Deux crashs ont suivi : le vol Lion Air 610 en octobre 2018 et le vol Ethiopian Airlines 302 en mars 2019, faisant au total 346 morts.
Une enquête ultérieure de la commission des transports de la Chambre des représentants a conclu que les crashs étaient « l’aboutissement horrifique d’une série d’hypothèses techniques erronées des ingénieurs de Boeing, d’un manque de transparence de la direction de Boeing et d’une surveillance notoirement insuffisante de la FAA », qualifiant le résultat de « conséquence pernicieuse de la capture réglementaire. » L’inspecteur général du département des transports a confirmé que les lacunes dans les processus de certification et de délégation de la FAA avaient entravé la surveillance.
La FAA a révoqué l’autorité d’auto-certification de Boeing pour le 737 MAX en 2019. Elle l’a partiellement rétablie en septembre 2025. Les défaillances en matière de sécurité aérienne à l’aéroport international de Muan, en Corée du Sud, où des économies réalisées lors de la construction ont directement contribué à la gravité d’un accident qui a tué 179 personnes, illustrent que la tension entre pression commerciale et surveillance de la sécurité n’est pas propre aux États-Unis.
La FDA : quand l’industrie finance le régulateur
La relation entre la Food and Drug Administration (FDA) et l’industrie pharmaceutique implique une dépendance structurelle qui va au-delà de la porte tournante. Depuis l’adoption du Prescription Drug User Fee Act (PDUFAPrescription Drug User Fee Act, une loi de 1992 qui permet à la FDA de percevoir des frais auprès des sociétés pharmaceutiques pour financer les processus d'examen des médicaments, créant une dépendance financière envers l'industrie réglementée.) en 1992, la FDA perçoit des redevances auprès des fabricants de médicaments pour financer le processus d’approbation des médicaments. Pour l’exercice 2023, ces redevances couvraient 75 % des coûts du programme d’examen des médicaments de la FDA, selon des données compilées par les Académies nationales des sciences.
Ce dispositif a engendré un problème structurel : le principal bailleur de fonds de la FDA est le secteur qu’elle réglemente. Une analyse de 2026 du centre Petrie-Flom de la faculté de droit de Harvard (Petrie-Flom Center at Harvard Law School) a décrit le résultat comme « le pire des deux mondes », estimant que la structure de financement rendait la FDA vulnérable à la capture par les entreprises tout en l’exposant à des interférences politiques. La majorité des changements de politique adoptés lors des successives réautorisations du PDUFA ont favorisé l’industrie par l’abaissement des normes réglementaires, la réduction des délais d’approbation et l’implication accrue de l’industrie dans la prise de décision de la FDA.
La crise des opioïdes en offre l’illustration la plus dévastatrice. En 1995, la FDA a approuvé l’OxyContin de Purdue Pharma avec une étiquette comportant une affirmation extraordinaire : « On pense que l’absorption retardée, telle que procurée par les comprimés d’OxyContin, réduit le risque d’abus du médicament. » C’était la première fois que la FDA autorisait une telle affirmation pour un analgésique opioïde. Selon le Journal d’éthique de l’Association médicale américaine (AMA Journal of Ethics), Purdue n’avait pas conduit d’études cliniques pour démontrer que la formulation de l’OxyContin réduisait effectivement les abus dans des conditions réelles. Janet Woodcock, qui allait devenir commissaire principale adjointe de la FDA, a reconnu une « erreur de calcul sur les préjudices attendus. »
La porte tournante tourne visiblement à la FDA. Une enquête de 2018 du magazine Science a établi que 11 des 16 experts médicaux de la FDA ayant travaillé sur des approbations de médicaments avant de quitter l’agence avaient ensuite été employés par les entreprises qu’ils avaient récemment réglementées, ou les avaient conseillées. Sur 26 chargés d’instruction de la FDA en hématologie-oncologie ayant quitté l’agence entre 2001 et 2010, 57 % sont allés travailler dans l’industrie biopharmaceutique. L’ancien commissaire de la FDA Scott Gottlieb a rejoint le conseil d’administration de Pfizer trois mois après avoir quitté l’agence en 2019, pour une rémunération supérieure à 330 000 dollars par an.
Wall Street et la SEC : la capture réglementaire avant le krach
La crise financière de 2008 a mis au jour une capture réglementaire à la Securities and Exchange Commission (SEC) d’une ampleur qui a reconfiguré la finance mondiale. En avril 2004, la SEC a tenu une réunion lors de laquelle les cinq plus grandes banques d’investissement (Goldman Sachs, Lehman Brothers, Merrill Lynch, Bear Stearns et Morgan Stanley) ont obtenu avec succès une exemption à la règle du capital net, qui limitait le niveau d’endettement de ces établissements. L’exemption a permis aux ratios de levier de dépasser 30 pour 1. En quatre ans, trois des cinq établissements s’étaient effondrés ou avaient été rachetés en urgence.
La porte tournante entre Goldman Sachs et le gouvernement fédéral est devenue si notoire qu’elle a acquis son propre surnom : « Government Sachs. » L’ancien PDG de Goldman, Henry Paulson, a exercé les fonctions de secrétaire au Trésor pendant la crise. L’ancien lobbyiste de Goldman, Mark Patterson, est devenu directeur de cabinet du secrétaire au Trésor Timothy Geithner. Goldman Sachs à elle seule avait accumulé environ 700 années d’expérience cumulée dans des fonctions publiques parmi ses anciens employés, représentant environ 30 % du total pour les cinq plus grandes banques commerciales américaines, selon une étude publiée dans les Annals of the American Association of Geographers (Annales de l’Association américaine des géographes).
Les propres bilans ultérieurs de la SEC ont reconnu le problème. L’influence indue d’anciens responsables de la SEC travaillant pour des établissements financiers a contribué à un ralentissement des enquêtes après la crise. L’agence chargée de prévenir le risque financier systémique avait été structurellement alignée sur les établissements qui le généraient.
Pourquoi la capture réglementaire persiste
La persistance de la capture réglementaire n’est pas un mystère. C’est le résultat prévisible de trois caractéristiques inscrites dans le système réglementaire lui-même.
Premièrement, l’expertise est coûteuse. Les agences gouvernementales ne peuvent rivaliser avec les salaires de l’industrie, ce qui signifie que les personnes les plus compétentes dans tout domaine régulé sont majoritairement employées par le secteur réglementé. Les agences recrutent soit au sein de l’industrie (en important ses présupposés), soit s’appuient sur les données de l’industrie (en important son cadrage).
Deuxièmement, l’attention du public est épisodique. Les citoyens s’intéressent aux agences de réglementation après les catastrophes : après les crashs d’avions, les effondrements des marchés financiers, après qu’une épidémie d’opioïdes a tué des centaines de milliers de personnes. Entre les crises, l’attention soutenue vient de l’industrie elle-même, qui entretient des relations permanentes et professionnelles avec les régulateurs. Comme l’observait le chercheur en cybernétique Stafford Beer, la finalité d’un système, c’est ce qu’il fait, non ce qu’il prétend faire. Un système réglementaire qui produit systématiquement des résultats favorables à l’industrie fonctionne conformément à sa conception, quelle que soit sa mission affichée.
Troisièmement, le coût de la capture est diffus tandis que le bénéfice est concentré. Lorsque la FAA délègue la certification à Boeing, le coût est supporté par les passagers aériens sous forme d’un risque marginalement plus élevé. Le bénéfice revient à Boeing sous forme d’une certification plus rapide et de coûts de conformité réduits. Les passagers ne s’organisent pas. Boeing, si.
Ce phénomène n’est pas propre aux institutions américaines. On le retrouve partout où un organisme de réglementation dépend du secteur qu’il supervise pour son expertise, son financement ou son personnel. Les mécanismes qui ont créé les conditions permettant aux « Radium Girls » de peindre des cadrans de montres avec leurs lèvres dans les années 1920, avec l’assurance des entreprises que la substance était sans danger, sont structurellement identiques à ceux qui ont permis à l’OxyContin d’accéder au marché avec une affirmation non étayée sur la réduction du risque d’abus.
Ce qui permettrait de réduire la capture
Aucune proposition sérieuse d’élimination totale de la capture réglementaire n’existe, car les incitations structurelles qui la produisent sont profondément ancrées. Mais des réformes crédibles ont été proposées et, dans certains cas, testées.
Les périodes de viduité. Prolonger le délai avant que d’anciens régulateurs puissent travailler pour les secteurs régulés réduit l’incitation financière immédiate. La législation fédérale actuelle impose une période de viduité d’un an pour les hauts fonctionnaires, mais l’application est inégale et cette durée est largement jugée insuffisante. Les propositions de périodes de cinq ans se heurtent à l’opposition de l’industrie.
Un financement indépendant. Réduire la dépendance financière des agences vis-à-vis des secteurs qu’elles réglementent permettrait de résoudre le problème du PDUFA à la FDA. Cela nécessiterait que le Congrès finance intégralement les agences de réglementation par les crédits généraux, une solution simple dans son principe et politiquement difficile dans la pratique.
Les exigences de transparence. La divulgation obligatoire des réunions entre régulateurs et représentants de l’industrie, l’accès public aux données soumises par l’industrie et la publication en temps réel des décisions réglementaires augmenteraient le coût de la capture en la rendant visible. Plusieurs agences de réglementation européennes fonctionnent sous des exigences de transparence plus strictes que leurs homologues américaines.
La séparation structurelle. Séparer les fonctions promotionnelles et les fonctions de sécurité des agences (la FAA, par exemple, avait historiquement pour double mandat de promouvoir l’aviation et d’en réguler la sécurité) supprime un conflit d’intérêts inhérent. Le Congrès a partiellement traité ce problème pour la FAA en 1996, mais la tension persiste dans la pratique.
Aucune de ces mesures n’éliminerait la capture réglementaire. Elles en augmenteraient le coût.
Sources
- Centre d’études réglementaires de l’université George Washington : « Let’s Not Forget George Stigler’s Lessons about Regulatory Capture »
- Sam Peltzman, « Stigler’s Theory of Economic Regulation After Fifty Years », droit et économie, université de Chicago
- Commission des transports de la Chambre des représentants : « The Boeing 737 MAX: Examining the FAA’s Oversight of the Aircraft’s Certification »
- Inspecteur général du département des transports : rapport final sur la certification du 737 MAX par la FAA, février 2021
- Project on Government Oversight : « Corrupted Oversight: The FAA, Boeing, and the 737 Max »
- AMA Journal of Ethics : « How FDA Failures Contributed to the Opioid Crisis », août 2020
- Centre Petrie-Flom, Harvard Law School : « Worst of Both Worlds: FDA’s Funding Structure, Corporate Capture, and Political Interference », janvier 2026
- Science : « FDA’s Revolving Door: Companies Often Hire Agency Staffers Who Managed Their Successful Drug Reviews »
- Annals of the American Association of Geographers : « The Financial Geography of Resilience: A Case Study of Goldman Sachs »
- CEPR VoxEU : « Revolving Doors and Regulatory Capture »
