Sanciones económicas: cómo funcionan, por qué fracasan y por qué los gobiernos siguen usándolas

La lógica de las sanciones económicas es una cadena de cuatro eslabones. Cada eslabón debe sostenerse para que la estrategia funcione.

Primero, un gobierno restringe el comercio, congela activos o desconecta a un país objetivo del sistema financiero internacional. Los instrumentos van desde los embargos comerciales amplios (que prohíben la mayor parte del comercio con un país entero) hasta las sanciones “dirigidas” o “inteligentes” orientadas a personas, empresas o sectores específicos. Estados Unidos también puede imponer sanciones secundariasPenalizaciones económicas impuestas a terceros que comercian con una entidad sancionada, diseñadas para aislar el objetivo limitando su acceso al comercio internacional., que penalizan a empresas de terceros países que siguen haciendo negocios con el objetivo.

Segundo, se supone que estas restricciones infligen daño económico. Las industrias pierden el acceso a importaciones esenciales. Los bancos no pueden procesar transacciones internacionales. Los ingresos del Estado caen.

Tercero, se espera que ese daño genere presión política interna. Se prevé que los ciudadanos y las elites empresariales, al sentir el coste, presionen a su gobierno para que cambie de rumbo. En una democracia, esto podría materializarse en votos contra el gobierno. En un Estado autoritario, la teoría asume que las elites próximas al régimen presionarán directamente al líder.

Cuarto, el gobierno objetivo, ante la presión interna, supuestamente modificará el comportamiento que desencadenó las sanciones: detener un programa nuclear, retirarse de un territorio ocupado, liberar presos políticos o poner fin a las violaciones de derechos humanos.

Cualquiera de los eslabones puede romperse. La historia de las sanciones económicas es, en gran medida, la historia de esas roturas.

El mecanismo teórico de las sanciones económicas es una cadena de transmisión con cuatro fases, cada una dependiente de que la anterior funcione.

Fase 1: Restricción económica. El Estado emisor despliega uno o varios instrumentos: embargos comerciales generales, sanciones sectoriales (energía, finanzas, defensa), congelación de activos de personas designadas, exclusión financiera (incluida la desconexión del sistema de mensajería SWIFT), prohibiciones de viaje y sanciones secundariasPenalizaciones económicas impuestas a terceros que comercian con una entidad sancionada, diseñadas para aislar el objetivo limitando su acceso al comercio internacional. que penalizan a entidades de terceros países que mantienen relaciones comerciales con el objetivo. La lista de Specially Designated Nationals (SDN) del Tesoro estadounidense es el mecanismo de ejecución principal; las entidades incluidas quedan efectivamente excluidas del sistema financiero denominado en dólares.

Fase 2: Coste económico. Las restricciones buscan degradar el PIB del objetivo, reducir los ingresos públicos, limitar el acceso a tecnología y capital, y encarecer el comercio internacional. Un análisis del CEPR sobre 172 episodios sancionadores concluyó que la imposición de costesEstrategia que inflige daño económico y político al adversario para que los costes del conflicto superen los beneficios esperados. es la fase más fiable: las sanciones casi siempre infligen daño económico medible.

Fase 3: Presión política interna. Se espera que el daño económico genere demandas internas de cambio de política, ya sea mediante mecanismos electorales (en democracias) o mediante negociaciones entre elites y descontento popular (en autocracias). Esta es la hipótesis clave, y la investigación muestra sistemáticamente que es el eslabón más débil. La probabilidad de que las sanciones funcionen contra una democracia es aproximadamente el doble que contra una autocracia, según el análisis del CEPR de la base de datos del Peterson Institute.

Fase 4: Cambio de comportamiento. El gobierno objetivo, ante la presión interna, modifica o abandona la política que desencadenó las sanciones. Esta fase requiere además que la demanda planteada sea algo que el objetivo considere negociable y no un interés vital para la supervivencia del régimen.

Cada fase puede fracasar de forma independiente. El resultado agregado es una tasa de éxito de aproximadamente el 34 % para las sanciones impuestas antes de 1990, que mejora hasta cerca del 40 % para las impuestas después de 1990, según el mismo análisis del CEPR. La mejora es modesta y refleja un mejor diseño, no una solución a los fallos estructurales del mecanismo.

El daño recae sobre las personas equivocadas

La principal razón por la que las sanciones económicas fracasan es que quienes más sufren rara vez son quienes toman las decisiones. Los líderes autoritarios pueden protegerse a sí mismos y a su círculo más cercano de las consecuencias económicas mientras la población corriente carga con los costes. El régimen Kim en Corea del Norte, por ejemplo, ha sobrevivido décadas de sanciones totales redirigiendo recursos escasos hacia su élite militar y política mientras la población en general soporta la pobreza y la inseguridad alimentaria.

Irán ofrece un patrón similar. Una investigación que rastreó el consumo de alimentos iraní entre 1991 y 2021 encontró que las sanciones obligaron a las poblaciones vulnerables a sustituir alimentos nutritivos como la carne roja por alternativas más baratas como el pan. La presión económica aterrizó en las cocinas, no en los despachos donde se diseña la política nuclear.

Las sanciones pueden fortalecer al régimen que pretenden debilitar

Uno de los hallazgos más contraintuitivos de la investigación sobre sanciones es que la presión económica extranjera puede aumentar de hecho el apoyo popular al gobierno sancionado. Investigaciones del Australian Institute of International Affairs han documentado este efecto de “unión en torno a la bandera”: los líderes sancionados presentan el daño económico como un ataque extranjero a la nación, convirtiendo el agravio económico en solidaridad nacionalista. El régimen, no el sancionador, se convierte en la parte que genera simpatía.

No es un efecto marginal. Investigaciones sobre regímenes autoritarios han constatado que las sanciones, e incluso la amenaza de sanciones, pueden aumentar significativamente la movilización pro-gubernamental. El mecanismo opera en ambas direcciones: los ciudadanos que apoyan al régimen se sienten más motivados a demostrar lealtad, y el propio régimen invierte mayor esfuerzo en organizar demostraciones de respaldo popular.

Terceros países llenan el vacío

Las sanciones económicas asumen que el objetivo no puede reemplazar fácilmente el comercio perdido. En un mundo multipolar, esta suposición falla cada vez con mayor frecuencia. Cuando las naciones occidentales sancionaron a Rusia tras la invasión de Ucrania en 2022, una investigación con la Global Sanctions Database constató que Rusia amplió rápidamente su comercio con países no sancionadores. El comercio bilateral entre Rusia e India se más que duplicó. El comercio con China y Turquía creció de forma similar.

Los investigadores concluyeron que esta liberalización comercial con terceros países puede haber compensado completamente el impacto negativo de las sanciones, y que incluso podría haber mejorado el bienestar comercial de Rusia respecto a la situación previa a las sanciones. La exención de sancionesAutorización temporal para realizar transacciones comerciales normalmente prohibidas bajo sanciones económicas, emitida por una agencia gubernamental. petroleras a Rusia concedida por la administración Trump en 2025 agravó aún más esta dinámica.

Los objetivos se adaptan con el tiempo

Los países sometidos a sanciones de larga duración desarrollan sistemas económicos paralelos. Corea del Norte ha construido toda una infraestructura de contrabando, usando transferencias de petróleo de barco a barco, plataformas de intercambio de criptomonedas y empresas fantasma en decenas de países. Irán ha pasado décadas construyendo una economía resistente a las sanciones, con capacidad de fabricación nacional diseñada específicamente para eludir las restricciones comerciales. Cuba lleva soportando un embargo estadounidense desde la administración Eisenhower, más de seis décadas, sin que el sistema político que las sanciones pretendían derrocar muestre signo alguno de colapso.

Cuanto más se prolongan las sanciones sin alcanzar su objetivo, más resiliente se vuelve el objetivo.

Incidencia de los costes: el problema principal-agenteUn conflicto de intereses que surge cuando un tomador de decisiones (el agente) actúa en su propio beneficio en lugar de hacerlo en el de la parte a la que supuestamente representa (el principal).

El hallazgo más robusto de la investigación sobre sanciones es que los costes económicos se imponen de forma fiable pero se distribuyen de manera perversa. Los líderes autoritarios, que son los objetivos previstos, pueden aislarse a sí mismos y a sus apoyos clave de las dificultades económicas redistribuyendo hacia arriba los recursos escasos. La evaluación del Council on Foreign Relations sobre las sanciones a Corea del Norte identifica esto como el principal modo de fracaso: Pyongyang ha protegido a su círculo gobernante de los costes económicos de las sanciones mientras emplea la represión para sofocar la disidencia.

El caso iraní es ilustrativo. Un análisis del Australian Institute of International Affairs constató que bajo la campaña de “presión máximaEstrategia de política exterior que combina sanciones económicas, aislamiento diplomático y medidas coercitivas para obligar a un gobierno a cambiar sus políticas.” de la administración Trump (reimplantada en 2018), Irán no redujo su programa nuclear sino que lo aceleró, y reforzó, en lugar de debilitar, su red regional de grupos afines. El daño económico fue real; el cambio de comportamiento fue el contrario al pretendido.

El efecto de unión: las sanciones como fuente de legitimación del régimen

Investigaciones del Australian Institute of International Affairs han examinado si las sanciones provocan un fenómeno de “unión en torno a la bandera” en los Estados no democráticos. Usando aprendizaje automático para analizar las redes sociales iraníes durante las sanciones de la administración Trump, los investigadores hallaron que las sanciones integrales crearon efectos de unión incluso entre figuras de oposición moderada. Los líderes sancionados aprovechan las sanciones como chivo expiatorio de las dificultades económicas (independientemente de que sean o no su causa real) y presentan la presión económica extranjera como un ataque a la soberanía nacional.

Las investigaciones sobre regímenes autoritarios han hallado que tanto las sanciones como la amenaza creíble de sanciones pueden aumentar la movilización pro-gubernamental. El mecanismo opera en dos niveles simultáneamente: las sanciones aumentan la disposición de los seguidores del régimen a participar en demostraciones de apoyo, y aumentan la demanda del régimen de exhibir y exagerar el respaldo popular.

Este hallazgo tiene una implicación política fundamental. Las sanciones integrales impuestas a regímenes con fuertes bases de legitimidad interna y escasos vínculos económicos con el Estado sancionador son las más proclives a desencadenar efectos de unión. Ese es precisamente el perfil de la mayoría de los objetivos prioritarios de las sanciones.

Desviación comercial: el problema de los terceros países

La eficacia de las sanciones depende de la incapacidad del objetivo para sustituir las relaciones comerciales perdidas. Una investigación del CEPR publicada en marzo de 2025, usando la cuarta versión de la Global Sanctions Database, cuantificó este problema en el caso ruso. Las sanciones de 2022 redujeron el comercio de Rusia con los Estados sancionadores en aproximadamente un 25 % de media, aunque los efectos fueron muy heterogéneos dentro de la UE, con algunos Estados miembros que incluso aumentaron su comercio con Rusia.

De mayor importancia aún: los costes comerciales bilaterales entre Rusia e India cayeron tan drásticamente que el comercio entre ambos países se más que duplicó inmediatamente después de 2022. Una liberalización comercial similar se produjo con China y Turquía. Los autores concluyeron que la desviación comercial hacia terceros países puede haber compensado completamente el impacto negativo, e incluso podría haber mejorado el bienestar de Rusia gracias a las ganancias derivadas del comercio.

Como señaló un análisis del CSIS publicado en marzo de 2025, el régimen de sanciones contra Rusia presenta una paradoja: sus defensores sostienen que las sanciones han privado a Rusia de más de 500.000 millones de dólares en fondos de guerra potenciales y la han obligado a pagar más de diez veces el precio de mercado global por ciertos insumos militares clave, mientras que sus críticos replican que el 80 por ciento de las exportaciones petroleras rusas sigue produciéndose por encima del límite de precios del G7. La exención de sancionesAutorización temporal para realizar transacciones comerciales normalmente prohibidas bajo sanciones económicas, emitida por una agencia gubernamental. petroleras concedida por la administración Trump en 2025 erosionó aún más ese límite.

Adaptación temporal

El análisis del CEPR de la base de datos del Peterson Institute constató que dos tercios de las sanciones exitosas lograron sus objetivos en un plazo de tres años. Entre los casos fallidos, dos tercios duraron significativamente más. No es solo una correlación; refleja la capacidad del objetivo para construir infraestructura de evasión a lo largo del tiempo.

Corea del Norte ha desarrollado una sofisticada red de evasión que incluye transferencias de productos petrolíferos de barco a barco, flujos financieros basados en criptomonedas y empresas pantalla distribuidas en decenas de jurisdicciones. El Consejo de Seguridad de la ONU ha aprobado cerca de una docena de resoluciones desde 2006 restringiendo el comercio con Corea del Norte. En ese mismo periodo, Pyongyang ha ampliado, no reducido, su capacidad en armamento nuclear.

El análisis del CEPR también constató que la tasa de éxito alcanza el 50 % cuando el comercio bilateral del país objetivo con el sancionador supera el 10 % del PIB del objetivo. Cuando esa cifra cae por debajo del 2 %, la tasa de fracaso llega al 80 %. Los países a los que resulta más fácil sancionar eficazmente (pequeñas democracias dependientes del comercio y bien dispuestas hacia el sancionador) rara vez son los que plantean los problemas geopolíticos que las sanciones pretenden resolver.

Sudáfrica bajo el apartheid es el caso que los defensores de las sanciones citan con más frecuencia, y con razón. La presión económica internacional, incluida la desinversión de grandes bancos y la Comprehensive Anti-Apartheid Act estadounidense de 1986, contribuyó a crear las condiciones que llevaron al fin del dominio de la minoría blanca y a la liberación de Nelson Mandela en 1990. El propio Mandela, preguntado sobre si las sanciones ayudaron a acabar con el apartheid, respondió: “Oh, no hay ninguna duda.”

Pero el caso sudafricano presentaba condiciones que no se aplican a la mayoría de los objetivos actuales de las sanciones. El régimen estaba económicamente integrado con las naciones occidentales, lo que hacía las sanciones genuinamente costosas. Existía un gran movimiento de oposición interno organizado, con un liderazgo claro y amplio apoyo internacional. Y las sanciones tardaron aproximadamente 30 años, desde las primeras medidas internacionales en la década de 1960 hasta la transición política de principios de los años noventa, en contribuir al resultado.

Incluso en este escenario más favorable, las sanciones iniciales (embargos de armas y petróleo en los años sesenta y setenta) fueron contraproducentes a medio plazo, consolidando la cohesión interna de la coalición gobernante. Solo cuando el régimen se enfrentó a una crisis económica real en los años ochenta, agravada por la fuga de capitales después de que los grandes bancos se negaran a conceder más crédito, la presión internacional dividió al bloque gobernante en lugar de unirlo.

Sudáfrica es el caso de éxito de sanciones más citado, y las condiciones que lo hicieron posible son instructivas precisamente porque son poco frecuentes. La presión económica internacional, que incluía campañas de desinversión corporativa, la Comprehensive Anti-Apartheid Act estadounidense de 1986 (aprobada a pesar del veto del presidente Reagan) y la negativa de Citibank y Chase Manhattan a conceder más créditos en 1985, contribuyó a la transición política que puso fin al apartheid.

Mandela confirmó directamente el papel de las sanciones: “Oh, no hay ninguna duda.” Pero el caso sudafricano cumplía casi todas las condiciones que el análisis del CEPR identifica como predictoras de éxito: el objetivo estaba económicamente integrado con los Estados sancionadores (elevado comercio bilateral en proporción al PIB), el objetivo era relativamente concreto (acabar con el apartheid, no necesariamente un cambio de régimen), y existía un poderoso movimiento de oposición interno organizado con legitimidad internacional.

Aun así, el plazo fue de aproximadamente tres décadas, desde la primera resolución de la Asamblea General de la ONU en 1962 hasta la liberación de Mandela en 1990. Las medidas iniciales fueron contraproducentes: los embargos de armas y petróleo de los años sesenta y setenta consolidaron la coalición gobernante, que utilizó la amenaza exterior para justificar la represión interna. La dinámica solo cambió cuando las sanciones financieras de los años ochenta dividieron a la élite económica blanca de la dirección política, una fractura dentro del bloque gobernante, no una insurrección popular contra él.

La lección no es que las sanciones no puedan funcionar. Es que funcionan bajo un conjunto estrecho de condiciones: dependencia económica del sancionador, oposición interna movilizada, demanda limitada y negociable, y mucho tiempo. La mayoría de los objetivos actuales de las sanciones no cumplen plenamente ninguno de estos criterios.

Si las sanciones fracasan más veces de las que tienen éxito, ¿por qué los gobiernos siguen imponiéndolas? La respuesta tiene menos que ver con si las sanciones funcionan sobre el objetivo y más con lo que consiguen para quien las impone.

Las sanciones ocupan el espacio entre la protesta diplomática (que parece insuficiente) y la acción militar (costosa y arriesgada). Cuando un gobierno se enfrenta a una crisis de política exterior y la opinión pública espera una respuesta, las sanciones ofrecen algo visible e inmediato. Pueden anunciarse en una rueda de prensa, aplicarse mediante decreto ejecutivo y explicarse en una sola frase. No se despliegan tropas. No regresan ataúdes.

Esto hace que las sanciones sean políticamente útiles aunque sean estratégicamente ineficaces. Un gobierno que impone sanciones puede señalar una “acción tomada” sin asumir ninguno de los costes asociados a una intervención militar. El incentivo político interno de parecer duro frente a un adversario suele ser más fuerte que el incentivo de política exterior de cambiar realmente el comportamiento. Esta dinámica ayuda a explicar por qué los regímenes de sanciones tienden a persistir mucho después de que las evidencias indiquen que no funcionan: levantarlas parecería una concesión, aunque mantenerlas no sirva de nada.

Existe también una dimensión de lobbying interno. Las sanciones crean ganadores y perdedores dentro de la propia economía del Estado sancionador. Las empresas que pierden acceso a los mercados sancionados presionan por exenciones o derogaciones. Las empresas que se benefician de la reducción de la competencia hacen lobby para mantener las sanciones. La política queda enredada en intereses comerciales nacionales, con independencia de si está alcanzando su objetivo declarado de política exterior.

La persistencia de las sanciones a pesar de su limitada tasa de éxito es en sí misma un hallazgo que requiere explicación. Varias dinámicas que se refuerzan mutuamente la justifican.

El problema de las alternativas. Las sanciones ocupan el espacio entre la señalización diplomática (percibida como insuficiente) y la fuerza militar (costosa, arriesgada y a menudo desproporcionada). Para los responsables políticos que se enfrentan a una crisis en la que “no hacer nada” es políticamente insostenible, las sanciones ofrecen la apariencia de acción decisiva con un coste visible mínimo para quien las impone. El incentivo político interno de ser percibido como alguien que actúa supera con frecuencia la evaluación de política exterior sobre si la acción funcionará.

Persistencia por costes hundidos. Una vez impuestas, las sanciones adquieren un impulso institucional propio. Levantarlas requiere una decisión política que puede presentarse como una concesión al objetivo, aunque las sanciones nunca hayan logrado su propósito. El coste político de parecer que se cede suele superar al de mantener una política ineficaz. Esto explica por qué los regímenes de sanciones contra Cuba y Corea del Norte han persistido durante décadas más allá de cualquier expectativa razonable de éxito.

Aplicación de normas frente a cambio de comportamiento. Como han argumentado analistas del CSIS, el objetivo de las sanciones no siempre es el cambio de comportamiento, sino la aplicación de normas: imponer costes a las violaciones de las reglas internacionales para disuadir a futuros infractores. Bajo este enfoque, las sanciones “funcionan” aunque el objetivo nunca cambie de rumbo, porque el coste impuesto sirve de señal a terceros. Es un argumento defendible, pero rara vez es el que se presenta al público cuando se anuncian las sanciones.

Economía política interna. Las sanciones crean grupos de interés dentro del Estado sancionador. Las empresas excluidas de los mercados sancionados presionan por exenciones. Los competidores que se benefician de la reducción de la competencia hacen lobby para mantener las restricciones. Los sectores de cumplimiento normativo (bufetes de abogados, consultoras, proveedores de software de control de sanciones) tienen un interés financiero directo en la expansión y complejidad de los regímenes de sanciones. El crecimiento de las designaciones estadounidenses, de 2.502 incorporaciones a la lista SDNLa lista del Tesoro de EE. UU. de personas y entidades sancionadas. Los ciudadanos y empresas estadounidenses tienen prohibido realizar transacciones con quienes figuran en ella. en 2023 a 3.135 en 2024, refleja en parte este impulso institucional.

Las sanciones no son inútiles. Son un instrumento con un rango de eficacia específico y limitado. Las evidencias sugieren que funcionan mejor cuando:

• El objetivo es modesto y concreto (liberar a un preso, modificar una práctica comercial) en lugar de ambicioso (cambio de régimen, desnuclearización completa)
• El país objetivo es económicamente dependiente del país sancionador
• Las sanciones se imponen rápida y multilateralmente, dejando menos vías de evasión
• El objetivo es una democracia con rendición de cuentas electoral efectiva
• Las sanciones se levantan con prontitud cuando el objetivo cumple, reforzando así la estructura de incentivos

Cuando estas condiciones no se dan, las sanciones tienden a funcionar como una forma de castigo económico que inflige sufrimiento real sin producir cambio político. La historia de las sanciones estadounidenses sobre las importaciones de petróleo de Japón antes de Pearl Harbor, que analizamos en nuestro artículo sobre la entrada de Estados Unidos en la guerra, recuerda que la presión económica que amenaza la supervivencia de un régimen sin ofrecer una salida viable puede escalar en lugar de resolver un conflicto.

La evaluación honesta es que las sanciones económicas se han convertido en el equivalente diplomático del martillo: disponible, familiar y aplicado a cualquier problema sin preguntarse si ese problema es un clavo. La cuestión no es si usarlas. Es si cada aplicación concreta cumple las condiciones estrechas en las que han funcionado históricamente, o si constituye una adición más a una base de datos que ya cuenta con casi 200 casos de fracaso.

La literatura empírica respalda un conjunto acotado de conclusiones sobre cuándo pueden ser eficaces las sanciones económicas:

• Los objetivos modestos y concretos son alcanzables; el cambio de régimen y la reversión conductual integral no lo son. La base de datos del Peterson Institute muestra tasas de éxito drásticamente más altas para demandas limitadas que para demandas existenciales.
• La dependencia económica es necesaria. La tasa de éxito del 50 % cuando el comercio bilateral supera el 10 % del PIB del objetivo, frente a la tasa de fracaso del 80 % cuando cae por debajo del 2 %, define el límite operativo.
• La rapidez importa. Dos tercios de los éxitos se producen en los primeros tres años. Las sanciones que no han producido resultados en ese plazo son más proclives a desencadenar adaptación y efectos de unión que a lograr cumplimiento.
• El tipo de régimen es determinante. La tasa de éxito doblemente superior frente a las democracias refleja la dependencia del mecanismo de la rendición de cuentas política interna, precisamente la característica que las autocracias están diseñadas para suprimir.
• La aplicación multilateral es esencial, pero cada vez más difícil de lograr. El caso ruso demuestra que en un sistema multipolar donde China e India están dispuestas a absorber el comercio redirigido, las sanciones unilaterales o exclusivamente occidentales se topan con límites estructurales.

La brecha entre cómo se usan las sanciones (con frecuencia, con ambición, contra autocracias con socios comerciales diversificados) y cómo funcionan (ocasionalmente, con objetivos modestos, contra democracias dependientes del comercio) explica la persistente desconexión entre el entusiasmo político y los resultados empíricos. Estados Unidos impuso el embargo petrolero que contribuyó a precipitar la decisión de Japón de atacar Pearl Harbor, un caso en que la presión económica sin salida viable escaló en lugar de resolver el conflicto.

Nada de esto significa que las sanciones no deban usarse nunca. Significa que deben usarse con la especificidad y el realismo que exige cualquier instrumento con una tasa de fracaso de aproximadamente el 60 %.