La captura regulatoriaProceso por el cual una industria regulada modela la legislación que se supone debe regularla, produciendo a menudo reglas que benefician más a la industria que al interés público. es el proceso mediante el cual las agencias gubernamentales creadas para regular una industria terminan sirviéndola. El concepto suena a teoría conspirativa. No lo es. Es un mecanismo estructural con un pedigrí académico de cincuenta años, documentado reiteradamente en sectores que van desde la aviación hasta la industria farmacéutica y las finanzas. El patrón es consistente: se crea una agencia con un mandato de interés público, la industria que supervisa se convierte gradualmente en su principal interlocutor, y las regulaciones resultantes protegen a los actores establecidos en lugar de al público.
George Stigler, economista de la Universidad de Chicago, formalizó la teoría en su artículo de 1971, «The Theory of Economic Regulation». Su tesis central era contundente: «como norma general, la regulación es adquirida por la industria y está diseñada y operada principalmente en su beneficio». Antes de Stigler, el supuesto dominante era el modelo de interés públicoTeoría de la regulación según la cual las agencias gubernamentales existen para corregir fallos del mercado y proteger a los consumidores, en lugar de servir a las industrias que supervisan., según el cual la regulación surgía naturalmente para corregir los fallos del mercado y proteger a los consumidores. Stigler sostenía lo contrario: la regulación era un producto que se compraba y vendía, y las industrias eran las compradoras.
Recibió el Premio Nobel por este trabajo en 1982. Cincuenta años después, los mecanismos que describió no solo están intactos, sino que son más sofisticados.
Cómo funciona la captura regulatoria
La captura regulatoria no requiere corrupción en el sentido penal. No requiere sobres ni contrapartidas explícitas. Opera a través de tres mecanismos estructurales que, individualmente, podrían parecer inofensivos. Juntos, inclinan el terreno regulatorio de forma decisiva a favor de la industria regulada.
La puerta giratoriaEl movimiento de personal entre agencias reguladoras gubernamentales e industrias que supervisan, creando incentivos estructurales para favorecer a las empresas para las que los reguladores podrían trabajar posteriormente.. El personal transita entre las agencias reguladoras y las industrias que supervisan. Una reguladora que sabe que su próximo empleo estará en la empresa que actualmente supervisa tiene un incentivo estructural, consciente o no, para mantener buenas relaciones. Un antiguo directivo de la industria que se incorpora a una agencia reguladora aporta conocimientos técnicos, pero también redes, supuestos y lealtades forjados durante una carrera dedicada a maximizar el valor para los accionistas. Estudios del Project on Government Oversight han documentado extensos movimientos de antiguos funcionarios federales hacia el lobbying, la consultoría o el empleo en empresas que habían regulado previamente.
La asimetría de informaciónUna situación en la que una parte en una transacción tiene más o mejor conocimiento que la otra, permitiendo que la parte informada obtenga ventajas a expensas de la parte menos informada.. Las industrias poseen más conocimiento técnico sobre sus propias operaciones que las agencias encargadas de supervisarlas. Una empresa farmacéutica sabe más sobre los datos de sus ensayos clínicos que el examinador de la FDA que lee la solicitud. Un fabricante de aeronaves sabe más sobre su software de control de vuelo que el inspector de la FAA que revisa la certificación. Esta brecha obliga a los reguladores a depender de las mismas entidades que deben fiscalizar, apoyándose en datos proporcionados por la industria, estudios financiados por la industria y expertos formados por la industria para tomar decisiones de seguridad.
La disparidad de recursos y el lobbying. Las industrias reguladas están concentradas, bien financiadas y altamente motivadas. El interés público que se supone que protegen es difuso. Una sola empresa farmacéutica puede costear una operación permanente de lobbying en Washington; los pacientes que podrían resultar perjudicados por un medicamento insuficientemente probado no pueden. Esta asimetría de recursos y motivación hace que las voces de la industria dominen la conversación regulatoria por defecto, no por conspiración.
La FAA y Boeing: cuando el regulador delega su propio trabajo
La Federal Aviation Administration ofrece quizá el ejemplo moderno más nítido de captura regulatoria en acción. Bajo el programa Organization Designation Authorization (ODA), la FAA delegó partes significativas de la certificación de aeronaves a los propios fabricantes. Los ingenieros de Boeing realizaban revisiones de diseño, inspecciones de conformidad y emitían certificados de aeronavegabilidad para nuevos aviones. La FAA, en la práctica, externalizó su función esencial a la empresa que debía supervisar.
Durante la certificación del Boeing 737 MAX, la FAA «entregó un control casi total a Boeing» mientras el fabricante aceleraba para terminar el avión y competir con el Airbus A320neo, según informó el New York Times. Los ingenieros de Boeing diseñaron un sistema de control de vuelo llamado Maneuvering Characteristics Augmentation System (MCAS), que dependía de un único sensor de ángulo de ataque y podía empujar repetidamente el morro del avión hacia abajo. La FAA certificó la aeronave. Dos desastres siguieron: el vuelo 610 de Lion Air en octubre de 2018 y el vuelo 302 de Ethiopian Airlines en marzo de 2019, que causaron la muerte de 346 personas en total.
Una posterior investigación de la Cámara de Representantes concluyó que los desastres fueron «la culminación horrenda de una serie de suposiciones técnicas erróneas por parte de los ingenieros de Boeing, una falta de transparencia de la dirección de Boeing y una supervisión groseramente insuficiente de la FAA», calificando el resultado como «la consecuencia perniciosa de la captura regulatoria». El inspector general del Departamento de Transporte confirmó que las debilidades en los procesos de certificación y delegación de la FAA habían obstaculizado la supervisión.
La FAA revocó la autoridad de autocertificación de Boeing para el 737 MAX en 2019. La restauró parcialmente en septiembre de 2025. Los fallos de seguridad aérea en el aeropuerto internacional de Muan en Corea del Sur, donde los recortes durante la construcción contribuyeron directamente a la gravedad de un accidente que mató a 179 personas, ilustran que la tensión entre la presión comercial y la supervisión de la seguridad no es exclusiva de Estados Unidos.
La FDA: cuando la industria financia al regulador
La relación entre la Food and Drug Administration y la industria farmacéutica implica una dependencia estructural que va más allá de la puerta giratoria. Desde la aprobación del Prescription Drug User Fee Act (PDUFALey de Aranceles de Usuario de Medicamentos Recetados, una ley de 1992 que permite a la FDA cobrar aranceles a las empresas farmacéuticas para financiar procesos de revisión de medicamentos, creando dependencia financiera de la industria regulada.) en 1992, la FDA cobra tasas a los fabricantes de medicamentos para financiar el proceso de aprobación. En el ejercicio fiscal 2022, estas tasas cubrían el 66 por ciento del presupuesto del programa de medicamentos de uso humano de la FDA, según datos recopilados por las National Academies.
El mecanismo creó un problema estructural: el principal financiador de la FDA es la industria que regula. Un análisis de 2026 del Petrie-Flom Center de la Harvard Law School describió el resultado como «lo peor de ambos mundos», argumentando que la estructura de financiación hacía a la FDA vulnerable a la captura empresarial y la exponía a injerencias políticas. La mayoría de los cambios normativos aprobados en las sucesivas reautorizaciones del PDUFA favorecieron a la industria mediante estándares regulatorios más laxos, plazos de aprobación más cortos y una mayor participación de la industria en las decisiones de la FDA.
La crisis de los opioides ofrece la ilustración más devastadora. En 1995, la FDA aprobó el OxyContin de Purdue Pharma con una mención extraordinaria en la etiqueta: «se cree que la absorción retardada, proporcionada por los comprimidos de OxyContin, reduce el potencial de abuso del fármaco». Era la primera vez que la FDA permitía tal afirmación para un analgésico opioide. Según el Journal of Ethics de la American Medical Association, Purdue no había realizado estudios clínicos que respaldaran la idea de que la formulación del OxyContin reducía efectivamente el abuso en condiciones reales. Janet Woodcock, que luego sería comisionada adjunta principal de la FDA, reconoció un «error de cálculo en los daños proyectados».
La puerta giratoria gira visiblemente en la FDA. Una investigación de 2018 de la revista Science descubrió que 11 de los 16 examinadores médicos de la FDA que trabajaron en aprobaciones de medicamentos y luego abandonaron la agencia fueron posteriormente empleados o contratados como consultores por las empresas que habían regulado. De 26 evaluadores de la FDA en hematología-oncología que se marcharon entre 2001 y 2010, el 57 por ciento pasó a trabajar para la industria biofarmacéutica. El excomisionado de la FDA Scott Gottlieb se incorporó al consejo de administración de Pfizer tres meses después de dejar la agencia en 2019, un puesto remunerado con más de 330.000 dólares anuales.
Wall Street y la SEC: captura regulatoria antes del desplome
La crisis financiera de 2008 dejó al descubierto una captura regulatoria en la Securities and Exchange Commission de una magnitud que reconfiguró las finanzas globales. En abril de 2004, la SEC celebró una reunión en la que los cinco mayores bancos de inversión (Goldman Sachs, Lehman Brothers, Merrill Lynch, Bear Stearns y Morgan Stanley) consiguieron una exención de la regla de capital netoNorma de la SEC que exige a los brókers mantener un nivel mínimo de activos líquidos respecto a sus deudas, limitando así su apalancamiento., que limitaba el nivel de endeudamiento que estas firmas podían asumir. La exención permitió que los ratios de apalancamiento superaran el 30 a 1. En cuatro años, tres de las cinco firmas habían colapsado o sido adquiridas en ventas de emergencia.
El trasiego entre Goldman Sachs y el gobierno federal se hizo tan conocido que se ganó su propio apodo: «Government Sachs». El expresidente de Goldman, Henry Paulson, ejerció como secretario del Tesoro durante la crisis. El exlobista de Goldman, Mark Patterson, se convirtió en jefe de gabinete del secretario del Tesoro Timothy Geithner. Un análisis de CBS News identificó al menos cuatro docenas de exempleados, lobistas o asesores de Goldman Sachs en las más altas esferas del poder gubernamental, tanto en Washington como en todo el mundo.
Las propias evaluaciones posteriores de la SEC reconocieron el problema. La influencia desmedida de exfuncionarios de la SEC que trabajaban para firmas financieras contribuyó a una ralentización de las investigaciones tras la crisis. La agencia que existía para prevenir el riesgo financiero sistémico se había alineado estructuralmente con las instituciones que lo generaban.
Por qué persiste la captura regulatoria
La persistencia de la captura regulatoria no es un misterio. Es el resultado predecible de tres características inherentes al propio sistema regulatorio.
Primero, el conocimiento especializado es caro. Las agencias gubernamentales no pueden igualar los salarios de la industria, lo que significa que las personas más competentes en cualquier campo regulado trabajan desproporcionadamente para la industria regulada. Las agencias o reclutan de la industria (importando sus supuestos) o dependen de datos de la industria (importando su encuadre).
Segundo, la atención pública es episódica. Los ciudadanos se interesan por las agencias reguladoras después de las catástrofes: después de que aviones se estrellan, después de que los mercados financieros colapsan, después de que una epidemia de opioides mata a cientos de miles. Entre crisis, la atención sostenida proviene de la propia industria, que mantiene relaciones permanentes y profesionales con los reguladores. Como observó el investigador en cibernética Stafford Beer, el propósito de un sistema es lo que hace, no lo que dice hacer. Un sistema regulatorio que produce consistentemente resultados favorables a la industria funciona según su diseño, independientemente de su misión declarada.
Tercero, el coste de la captura está distribuido mientras que el beneficio está concentrado. Cuando la FAA delega la certificación a Boeing, el coste lo asumen los pasajeros aéreos en forma de un riesgo marginalmente mayor. El beneficio revierte en Boeing en forma de certificación más rápida y menores costes de cumplimiento. Los pasajeros no se organizan. Boeing sí.
Esto no es exclusivo de las instituciones estadounidenses. El patrón aparece allí donde un organismo regulador depende de la industria que supervisa para obtener conocimientos, financiación o personal. Los mecanismos que permitieron a las Radium Girls pintar esferas de reloj con sus labios en la década de 1920, con las garantías de la empresa de que la sustancia era segura, son estructuralmente idénticos a los que permitieron que el OxyContin llegara al mercado con una afirmación sin respaldo sobre la reducción del potencial de abuso.
Qué reduciría la captura
No existe ninguna propuesta seria para eliminar la captura regulatoria, porque los incentivos estructurales que la producen están profundamente arraigados. Pero se han propuesto reformas creíbles y, en algunos casos, se han puesto a prueba.
Períodos de incompatibilidad. Ampliar el plazo antes de que los antiguos reguladores puedan trabajar para las industrias reguladas reduce el incentivo financiero inmediato. La legislación federal actual impone un período de incompatibilidad de un año para altos funcionarios, pero su aplicación es inconsistente y el plazo se considera ampliamente insuficiente. Las propuestas de cinco años enfrentan la oposición de la industria.
Financiación independiente. Reducir la dependencia financiera de las agencias respecto de las industrias que regulan abordaría el problema del PDUFA en la FDA. Esto requeriría que el Congreso financiara íntegramente las agencias reguladoras con cargo al presupuesto general, una solución sencilla en principio y políticamente ardua en la práctica.
Requisitos de transparencia. La publicación obligatoria de las reuniones entre reguladores y representantes de la industria, el acceso público a los datos presentados por la industria y la publicación en tiempo real de las decisiones regulatorias aumentarían el coste de la captura al hacerla visible. Varias agencias reguladoras europeas operan bajo requisitos de transparencia más estrictos que sus homólogas estadounidenses.
Separación estructural. Separar las funciones de promoción y seguridad de las agencias (la FAA, por ejemplo, ha tenido históricamente el mandato tanto de promover la aviación como de regular su seguridad) elimina un conflicto de intereses inherente. El Congreso abordó parcialmente este problema en la FAA en 1996, pero la tensión persiste en la práctica.
Ninguna de estas medidas eliminaría la captura regulatoria. Elevarían su coste.
