Regulatorische Vereinnahmung: Wie Industrien die Aufsichtsbehörden übernehmen, die sie kontrollieren sollen

Regulatorische Vereinnahmung (Regulatory Capture) ist der Prozess, bei dem staatliche Aufsichtsbehörden, die zur Regulierung einer Industrie geschaffen wurden, am Ende dieser Industrie dienen. Das Konzept klingt nach Verschwörungstheorie. Ist es aber nicht. Es ist ein struktureller Mechanismus mit einem fünfzigjährigen akademischen Stammbaum, der in Sektoren von der Luftfahrt über die Pharmaindustrie bis zum Finanzwesen wiederholt nachgewiesen wurde. Das Muster ist gleichbleibend: Eine Behörde wird mit einem Auftrag im öffentlichen Interesse geschaffen, die von ihr beaufsichtigte Industrie wird schrittweise zu ihrem wichtigsten Ansprechpartner, und die daraus hervorgehenden Vorschriften schützen die etablierten Akteure statt die Öffentlichkeit.

George Stigler, Ökonom an der University of Chicago, formalisierte die Theorie in seinem Aufsatz von 1971, „The Theory of Economic Regulation”. Seine zentrale These war unverblümt: „In der Regel wird Regulierung von der Industrie erworben und vorwiegend zu deren Vorteil konzipiert und betrieben.” Vor Stigler war die vorherrschende Annahme das Modell des öffentlichen Interesses, wonach Regulierung naturgemäss entstehe, um Marktversagen zu korrigieren und Verbraucher zu schützen. Stigler vertrat das Gegenteil: Regulierung war ein Produkt, das gekauft und verkauft wurde, und die Industrien waren die Käufer.

Er erhielt 1982 den Nobelpreis für diese Arbeit. Fünfzig Jahre später sind die von ihm beschriebenen Mechanismen nicht nur intakt, sondern ausgefeilter als je zuvor.

Wie regulatorische Vereinnahmung funktioniert

Regulatorische Vereinnahmung erfordert keine Korruption im strafrechtlichen Sinne. Sie erfordert weder Umschläge noch explizite Gegenleistungen. Sie wirkt über drei strukturelle Mechanismen, die einzeln betrachtet harmlos erscheinen mögen. Zusammen verschieben sie das regulatorische Spielfeld entscheidend zugunsten der Regulierten.

Die Drehtür. Personal wechselt zwischen Aufsichtsbehörden und den von ihnen beaufsichtigten Industrien. Eine Regulierungsbeamtin, die weiss, dass ihr nächster Job bei dem Unternehmen sein wird, das sie gerade beaufsichtigt, hat einen strukturellen Anreiz, bewusst oder unbewusst, gute Beziehungen zu pflegen. Ein ehemaliger Industriemanager, der einer Aufsichtsbehörde beitritt, bringt Fachwissen mit, aber auch Netzwerke, Grundannahmen und Loyalitäten, die im Laufe einer Karriere der Aktionärswertsteigerung geformt wurden. Studien des Project on Government Oversight haben umfangreiche Wechsel ehemaliger Bundesbediensteter in Lobbying, Beratung oder Beschäftigung bei Unternehmen dokumentiert, die sie zuvor reguliert hatten.

InformationsasymmetrieEine Situation, in der eine Partei einer Transaktion über mehr oder bessere Kenntnisse verfügt als die andere, was der informierten Partei Vorteile auf Kosten der weniger informierten Partei ermöglicht.. Industrien verfügen über mehr technisches Wissen über ihre eigenen Abläufe als die mit ihrer Aufsicht betrauten Behörden. Ein Pharmaunternehmen weiss mehr über seine Studiendaten als der FDA-Prüfer, der den Antrag liest. Ein Flugzeughersteller weiss mehr über seine Flugsteuerungssoftware als der FAA-Inspektor, der die Zertifizierung prüft. Diese Lücke zwingt Regulierer in eine Abhängigkeit von genau den Einrichtungen, die sie kontrollieren sollen: Sie stützen sich auf von der Industrie bereitgestellte Daten, von der Industrie finanzierte Studien und von der Industrie ausgebildete Experten bei ihren Sicherheitsentscheidungen.

Ressourcenungleichgewicht und Lobbyismus. Regulierte Industrien sind konzentriert, finanzstark und hochmotiviert. Das öffentliche Interesse, zu dessen Schutz sie reguliert werden, ist diffus. Ein einzelnes Pharmaunternehmen kann sich eine permanente Lobbying-Operation in Washington leisten; die Patienten, die durch ein unzureichend getestetes Medikament geschädigt werden könnten, können das nicht. Diese Asymmetrie von Ressourcen und Motivation führt dazu, dass Industriestimmen die regulatorische Debatte standardmässig dominieren, nicht durch Verschwörung.

Die FAA und Boeing: Wenn die Aufsichtsbehörde ihren eigenen Job delegiert

Die Federal Aviation Administration bietet das vielleicht anschaulichste moderne Beispiel für regulatorische Vereinnahmung in Aktion. Im Rahmen des Organization Designation Authorization (ODA)-Programms delegierte die FAA erhebliche Teile der Flugzeugzertifizierung an die Hersteller selbst. Boeing-Ingenieure führten Konstruktionsprüfungen, Konformitätsinspektionen durch und stellten Lufttüchtigkeitszeugnisse für neue Flugzeuge aus. Die FAA hatte faktisch ihre Kernfunktion an das Unternehmen ausgelagert, das sie beaufsichtigen sollte.

Bei der Zertifizierung der Boeing 737 MAX „überliess die FAA Boeing nahezu die vollständige Kontrolle”, während der Hersteller das Flugzeug im Wettlauf mit dem Airbus A320neo zur Fertigstellung trieb, wie die New York Times berichtete. Boeings Ingenieure entwickelten ein Flugsteuerungssystem namens Maneuvering Characteristics Augmentation System (MCAS), das auf einem einzigen Anstellwinkelsensor beruhte und die Flugzeugnase wiederholt nach unten drücken konnte. Die FAA zertifizierte das Flugzeug. Zwei Abstürze folgten: Lion Air Flug 610 im Oktober 2018 und Ethiopian Airlines Flug 302 im März 2019, bei denen insgesamt 346 Menschen starben.

Eine anschliessende Untersuchung des Repräsentantenhauses kam zu dem Schluss, dass die Abstürze „der grauenhafte Höhepunkt einer Reihe fehlerhafter technischer Annahmen seitens Boeings Ingenieuren, mangelnder Transparenz seitens Boeings Führung und grob unzureichender Aufsicht durch die FAA” waren und nannte das Ergebnis „die verderbliche Folge regulatorischer Vereinnahmung”. Der Generalinspekteur des Verkehrsministeriums bestätigte, dass Schwächen in den Zertifizierungs- und Delegationsverfahren der FAA die Aufsicht behindert hatten.

Die FAA entzog Boeing 2019 die Selbstzertifizierungsbefugnis für die 737 MAX. Sie stellte sie im September 2025 teilweise wieder her. Die Flugsicherheitsmängel am internationalen Flughafen Muan in Südkorea, wo Kosteneinsparungen beim Bau direkt zur Schwere eines Absturzes beitrugen, bei dem 179 Menschen starben, verdeutlichen, dass die Spannung zwischen kommerziellem Druck und Sicherheitsaufsicht kein rein amerikanisches Phänomen ist.

Die FDA: Wenn die Industrie die Aufsichtsbehörde finanziert

Die Beziehung zwischen der Food and Drug Administration und der Pharmaindustrie beinhaltet eine strukturelle Abhängigkeit, die über die Drehtür hinausgeht. Seit der Verabschiedung des Prescription Drug User Fee Act (PDUFAPrescription Drug User Fee Act, ein Gesetz von 1992, das der FDA erlaubt, von Pharmaunternehmen Gebühren zur Finanzierung von Arzneimittelüberprüfungsprozessen zu erheben, was zu einer Abhängigkeit von der regulierten Industrie führt.) im Jahr 1992 erhebt die FDA Gebühren von Arzneimittelherstellern zur Finanzierung des Zulassungsverfahrens. Im Haushaltsjahr 2022 deckten diese Gebühren 66 Prozent des Budgets des Humanarzneimittelprogramms der FDA, wie aus Daten der National Academies hervorgeht.

Diese Regelung schuf ein strukturelles Problem: Der wichtigste Geldgeber der FDA ist die Industrie, die sie reguliert. Eine Analyse von 2026 des Petrie-Flom Center der Harvard Law School beschrieb das Ergebnis als „das Schlechteste aus beiden Welten” und argumentierte, die Finanzierungsstruktur mache die FDA anfällig für Vereinnahmung durch Unternehmen und setze sie zugleich politischer Einflussnahme aus. Die Mehrheit der bei aufeinanderfolgenden PDUFA-Erneuerungen beschlossenen Änderungen begünstigte die Industrie durch gesenkte Regulierungsstandards, verkürzte Zulassungsfristen und stärkere Einbindung der Industrie in FDA-Entscheidungen.

Die Opioidkrise liefert die verheerendste Veranschaulichung. 1995 genehmigte die FDA Purdue Pharmas OxyContin mit einem aussergewöhnlichen Hinweis auf der Packungsbeilage: „Die verzögerte Absorption, wie sie durch OxyContin-Tabletten gewährleistet wird, soll das Missbrauchspotenzial des Medikaments verringern.” Es war das erste Mal, dass die FDA einen solchen Hinweis für ein Opioid-Schmerzmittel zuliess. Laut dem Journal of Ethics der American Medical Association hatte Purdue keine klinischen Studien durchgeführt, die belegten, dass die Formulierung von OxyContin den Missbrauch unter realen Bedingungen tatsächlich reduzierte. Janet Woodcock, später stellvertretende Hauptkommissarin der FDA, räumte eine „Fehleinschätzung bezüglich der prognostizierten Schäden” ein.

Die Drehtür dreht sich bei der FDA sichtbar. Eine Untersuchung des Magazins Science von 2018 ergab, dass 11 von 16 medizinischen Prüfern der FDA, die an Arzneimittelzulassungen gearbeitet und die Behörde dann verlassen hatten, anschliessend von den Unternehmen beschäftigt wurden oder für sie als Berater tätig waren, die sie zuvor reguliert hatten. Von 26 FDA-Prüfern im Bereich Hämatologie-Onkologie, die zwischen 2001 und 2010 die Behörde verliessen, wechselten 57 Prozent in die biopharmazeutische Industrie. Der ehemalige FDA-Kommissar Scott Gottlieb trat drei Monate nach seinem Ausscheiden aus der Behörde 2019 dem Vorstand von Pfizer bei, eine Position, die mit mehr als 330.000 Dollar jährlich vergütet wurde.

Wall Street und die SEC: Regulatorische Vereinnahmung vor dem Crash

Die Finanzkrise von 2008 legte regulatorische Vereinnahmung bei der Securities and Exchange Commission in einem Ausmass offen, das die globale Finanzwelt umgestaltete. Im April 2004 hielt die SEC eine Sitzung ab, bei der die fünf grössten Investmentbanken (Goldman Sachs, Lehman Brothers, Merrill Lynch, Bear Stearns und Morgan Stanley) erfolgreich eine Befreiung von der Nettokapitalregel erwirkten, die den Verschuldungsgrad dieser Firmen begrenzt hatte. Die Befreiung ermöglichte es, die Verschuldungsquoten über 30 zu 1 zu steigern. Innerhalb von vier Jahren waren drei der fünf Firmen zusammengebrochen oder in Notverkäufen übernommen worden.

Der Personalwechsel zwischen Goldman Sachs und der Bundesregierung wurde so bekannt, dass er einen eigenen Spitznamen erhielt: „Government Sachs”. Der ehemalige Goldman-CEO Henry Paulson diente während der Krise als Finanzminister. Der ehemalige Goldman-Lobbyist Mark Patterson wurde Stabschef von Finanzminister Timothy Geithner. Eine Analyse von CBS News identifizierte mindestens vier Dutzend ehemalige Goldman-Sachs-Mitarbeiter, -Lobbyisten oder -Berater in den höchsten Regierungsebenen, sowohl in Washington als auch weltweit.

Spätere Selbsteinschätzungen der SEC anerkannten das Problem. Der übermässige Einfluss ehemaliger SEC-Beamter, die für Finanzunternehmen arbeiteten, trug zu einer Verlangsamung der Ermittlungen nach der Krise bei. Die Behörde, die zur Verhinderung systemischer Finanzrisiken existierte, hatte sich strukturell an die Institutionen angeglichen, die diese erzeugten.

Warum regulatorische Vereinnahmung fortbesteht

Das Fortbestehen regulatorischer Vereinnahmung ist kein Rätsel. Es ist das vorhersehbare Ergebnis dreier Merkmale, die in das Regulierungssystem selbst eingebaut sind.

Erstens ist Fachwissen teuer. Staatliche Behörden können mit den Gehältern der Industrie nicht mithalten, was bedeutet, dass die kompetentesten Personen in jedem regulierten Bereich überproportional bei der regulierten Industrie beschäftigt sind. Behörden rekrutieren entweder aus der Industrie (und importieren deren Annahmen) oder stützen sich auf Industriedaten (und importieren deren Framing).

Zweitens ist die öffentliche Aufmerksamkeit episodisch. Bürger interessieren sich für Aufsichtsbehörden nach Katastrophen: nach Flugzeugabstürzen, nach dem Kollaps der Finanzmärkte, nachdem eine Opioid-Epidemie Hunderttausende getötet hat. Zwischen den Krisen kommt die anhaltende Aufmerksamkeit von der Industrie selbst, die dauerhafte, professionelle Beziehungen zu den Regulierern unterhält. Wie der Kybernetikforscher Stafford Beer beobachtete, ist der Zweck eines Systems das, was es tut, nicht das, was es zu tun behauptet. Ein Regulierungssystem, das beständig industriefreundliche Ergebnisse produziert, funktioniert konstruktionsgemäss, unabhängig von seinem erklärten Auftrag.

Drittens sind die Kosten der Vereinnahmung verteilt, während der Nutzen konzentriert ist. Wenn die FAA die Zertifizierung an Boeing delegiert, tragen die Flugpassagiere die Kosten in Form eines geringfügig höheren Risikos. Der Nutzen fliesst an Boeing in Form schnellerer Zertifizierung und niedrigerer Compliance-Kosten. Die Passagiere organisieren sich nicht. Boeing schon.

Dies ist kein Alleinstellungsmerkmal amerikanischer Institutionen. Das Muster zeigt sich überall dort, wo eine Aufsichtsbehörde für Fachwissen, Finanzierung oder Personal von der von ihr beaufsichtigten Industrie abhängt. Die Mechanismen, die es den Radium Girls ermöglichten, in den 1920er Jahren Zifferblätter mit ihren Lippen zu bemalen, wobei das Unternehmen versicherte, die Substanz sei ungefährlich, sind strukturell identisch mit den Mechanismen, die es OxyContin ermöglichten, mit einer unbelegten Behauptung über verringertes Missbrauchspotenzial auf den Markt zu kommen.

Was die Vereinnahmung reduzieren würde

Es gibt keinen ernsthaften Vorschlag zur Beseitigung regulatorischer Vereinnahmung, da die strukturellen Anreize, die sie hervorbringen, tief verankert sind. Doch glaubwürdige Reformen wurden vorgeschlagen und teilweise erprobt.

Karenzzeiten. Die Verlängerung der Frist, bevor ehemalige Regulierer für regulierte Industrien arbeiten dürfen, verringert den unmittelbaren finanziellen Anreiz. Das geltende Bundesrecht schreibt eine einjährige Karenzzeit für hochrangige Beamte vor, doch die Durchsetzung ist uneinheitlich und die Frist gilt weithin als zu kurz. Vorschläge für fünfjährige Fristen stossen auf Widerstand der Industrie.

Unabhängige Finanzierung. Die Verringerung der finanziellen Abhängigkeit der Behörden von den von ihnen regulierten Industrien würde das PDUFA-Problem bei der FDA lösen. Dies würde erfordern, dass der Kongress die Aufsichtsbehörden vollständig aus dem allgemeinen Haushalt finanziert, eine prinzipiell einfache, politisch aber schwierige Lösung.

Transparenzanforderungen. Die verpflichtende Offenlegung von Treffen zwischen Regulierern und Industrievertretern, öffentlicher Zugang zu von der Industrie eingereichten Daten und die Veröffentlichung regulatorischer Entscheidungen in Echtzeit würden die Kosten der Vereinnahmung erhöhen, indem sie sichtbar wird. Mehrere europäische Aufsichtsbehörden arbeiten unter strengeren Transparenzanforderungen als ihre amerikanischen Pendants.

Strukturelle Trennung. Die Trennung der Förder- und Sicherheitsfunktionen von Behörden (die FAA beispielsweise hatte historisch den Auftrag, sowohl die Luftfahrt zu fördern als auch deren Sicherheit zu regulieren) beseitigt einen eingebauten Interessenkonflikt. Der Kongress ging dieses Problem bei der FAA 1996 teilweise an, doch die Spannung besteht in der Praxis fort.

Keine dieser Massnahmen würde regulatorische Vereinnahmung beseitigen. Sie würden deren Kosten erhöhen.