La captura regulatoriaLa situación en la que las industrias o intereses especiales influyen en las agencias gubernamentales que se supone deben regularlas, reduciendo la ejecución y moldeando la política a su favor. es el proceso por el cual los organismos gubernamentales creados para regular una industria acaban sirviendo a sus intereses. El concepto suena a teoría conspirativa. No lo es. Es un mecanismo estructural con cincuenta años de tradición académica, documentado repetidamente en sectores que van desde la aviación hasta los medicamentos y las finanzas. El patrón es constante: se crea un organismo con un mandato de interés público, el sector que supervisa se convierte gradualmente en su principal clientela, y las regulaciones resultantes protegen a los operadores establecidos antes que al público.
George Stigler, economista de la Universidad de Chicago, formalizó la teoría en su artículo de 1971 “The Theory of Economic Regulation” (La teoría de la regulación económica). Su tesis central era directa: “por regla general, la regulación es adquirida por la industria y está diseñada y operada principalmente en su beneficio.” Antes de Stigler, el supuesto dominante era el modelo del interés público, según el cual la regulación surgía de forma natural para corregir los fallos del mercado y proteger a los consumidores. Stigler defendía lo contrario: la regulación era un producto que se compraba y se vendía, y las industrias eran los compradores.
Recibió un Premio Nobel por este trabajo en 1982. Cincuenta años después, los mecanismos que describió no solo siguen intactos, sino que son más sofisticados.
Cómo funciona la captura regulatoria
La captura regulatoria no requiere corrupción en el sentido penal. No exige sobres ni contrapartidas explícitas. Opera a través de tres mecanismos estructurales que, tomados individualmente, pueden parecer inocuos. Juntos, inclinan el terreno regulatorio de forma decisiva a favor de los regulados.
La puerta giratoriaEl movimiento de personal entre agencias reguladoras gubernamentales e industrias que supervisan, creando incentivos estructurales para favorecer a las empresas para las que los reguladores podrían trabajar posteriormente.. El personal circula entre los organismos reguladores y los sectores que supervisan. Una reguladora que sabe que su próximo empleo estará en la empresa que actualmente supervisa tiene un incentivo estructural, consciente o no, para mantener buenas relaciones. Un exdirectivo del sector que se incorpora a un organismo regulador aporta experiencia, pero también relaciones, supuestos y lealtades forjados en una carrera dedicada a maximizar el valor para el accionista. Entre 2004 y 2013, más de 1.500 exfuncionarios federales pasaron al lobbying, la consultoría o el empleo en empresas que habían regulado previamente, según el Project on Government Oversight (Proyecto de Supervisión Gubernamental).
La asimetría de informaciónUna situación en la que una parte en una transacción tiene más o mejor conocimiento que la otra, permitiendo que la parte informada obtenga ventajas a expensas de la parte menos informada.. Las industrias poseen más conocimiento técnico sobre sus propias operaciones que los organismos encargados de supervisarlas. Una empresa farmacéutica sabe más sobre sus datos de ensayos clínicos que el revisor de la FDA que lee la solicitud. Un fabricante de aviones sabe más sobre su software de control de vuelo que el inspector de la FAA que examina la certificación. Esta brecha obliga a los reguladores a depender de las mismas entidades que deben fiscalizar, apoyándose en datos facilitados por la industria, estudios financiados por la industria y expertos formados por la industria para tomar decisiones en materia de seguridad.
La disparidad de recursos y el lobbying. Los sectores regulados están concentrados, bien financiados y altamente motivados. El interés público que se supone que deben proteger es difuso. Una sola empresa farmacéutica puede permitirse un aparato de lobbying permanente en Washington; los pacientes que podrían resultar perjudicados por un medicamento insuficientemente probado, no. Esta asimetría de recursos y motivación significa que las voces de la industria dominan el debate regulatorio por defecto, sin necesidad de ninguna conspiración.
La FAA y Boeing: cuando el regulador delega su propio trabajo
La Federal Aviation Administration (FAA, la autoridad federal de aviación de Estados Unidos) ofrece quizá el ejemplo contemporáneo más claro de captura regulatoria en acción. En el marco del programa ODA (Organization Designation Authorization), la FAA delegó en los propios fabricantes partes significativas de la certificación de aeronaves. Ingenieros de Boeing realizaban revisiones de diseño, inspecciones de conformidad y emitían certificados de aeronavegabilidad para los nuevos aviones. La FAA había, en la práctica, externalizado su función esencial en la empresa que debía supervisar.
Durante la certificación del Boeing 737 MAX, la FAA había “cedido el control casi total a Boeing” mientras la empresa se apresuraba a finalizar el avión para competir con el Airbus A320neo, según informó el New York Times. Los ingenieros de Boeing diseñaron un sistema de control de vuelo llamado MCAS (Maneuvering Characteristics Augmentation System, sistema de mejora de características de maniobra), que dependía de un único sensor de ángulo de ataque y podía empujar repetidamente el morro del avión hacia abajo. La FAA certificó el aparato. Vinieron dos accidentes: el vuelo 610 de Lion Air en octubre de 2018 y el vuelo 302 de Ethiopian Airlines en marzo de 2019, con un total de 346 muertos.
Una posterior investigación de la comisión de transporte de la Cámara de Representantes concluyó que los accidentes fueron “la horrible culminación de una serie de hipótesis técnicas erróneas de los ingenieros de Boeing, una falta de transparencia por parte de la dirección de Boeing y una supervisión de la FAA gravemente insuficiente”, calificándolo de “resultado pernicioso de la captura regulatoria.” El Inspector General del Departamento de Transporte confirmó que las debilidades en los procesos de certificación y delegación de la FAA habían obstaculizado la supervisión.
La FAA revocó en 2019 la autoridad de autocertificación de Boeing para el 737 MAX. La restauró parcialmente en septiembre de 2025. Los fallos de seguridad aérea en el aeropuerto internacional de Muan, en Corea del Sur, donde los recortes de costes durante la construcción contribuyeron directamente a la gravedad de un accidente que mató a 179 personas, ilustran que la tensión entre la presión comercial y la supervisión de la seguridad no es exclusiva de Estados Unidos.
La FDA: cuando la industria financia al regulador
La relación entre la Food and Drug Administration (FDA, la agencia estadounidense del medicamento y la alimentación) y la industria farmacéutica implica una dependencia estructural que va más allá de la puerta giratoria. Desde la aprobación de la Prescription Drug User Fee Act (PDUFALey de Aranceles de Usuario de Medicamentos Recetados, una ley de 1992 que permite a la FDA cobrar aranceles a las empresas farmacéuticas para financiar procesos de revisión de medicamentos, creando dependencia financiera de la industria regulada.) en 1992, la FDA recauda tasas de los fabricantes de medicamentos para financiar el proceso de aprobación de fármacos. En el ejercicio fiscal 2023, esas tasas cubrían el 75 por ciento de los costes del programa de revisión de medicamentos de la FDA, según datos recopilados por las National Academies (Academias Nacionales de Ciencias).
El mecanismo creó un problema estructural: el principal financiador de la FDA es el sector que regula. Un análisis de 2026 del Petrie-Flom Center de la Facultad de Derecho de Harvard describió el resultado como “lo peor de ambos mundos”, argumentando que la estructura de financiación hacía a la FDA vulnerable a la captura corporativa al tiempo que la exponía a interferencias políticas. La mayoría de los cambios de política adoptados en las sucesivas reautorizaciones del PDUFA han favorecido a la industria mediante la rebaja de los estándares regulatorios, la reducción de los plazos de aprobación y el aumento de la participación de la industria en la toma de decisiones de la FDA.
La crisis de los opioides ofrece la ilustración más devastadora. En 1995, la FDA aprobó el OxyContin de Purdue Pharma con una etiqueta que incluía una afirmación extraordinaria: “Se cree que la absorción retardada, tal como la proporcionan los comprimidos de OxyContin, reduce el potencial de abuso del fármaco.” Era la primera vez que la FDA permitía tal afirmación para un analgésico opioide. Según el AMA Journal of Ethics (Revista de Ética de la Asociación Médica Estadounidense), Purdue no había realizado estudios clínicos para demostrar que la formulación del OxyContin reducía realmente el abuso en condiciones reales. Janet Woodcock, que más tarde sería subcomisionada principal de la FDA, reconoció un “error de cálculo sobre los daños previstos.”
La puerta giratoria gira visiblemente en la FDA. Una investigación de 2018 de la revista Science halló que 11 de los 16 examinadores médicos de la FDA que habían trabajado en aprobaciones de fármacos y luego abandonaron la agencia pasaron a trabajar o a asesorar a las empresas que habían regulado recientemente. De los 26 revisores de la FDA en hematología-oncología que salieron entre 2001 y 2010, el 57 por ciento fue a trabajar para la industria biofarmacéutica. El ex comisionado de la FDA Scott Gottlieb se incorporó al consejo de administración de Pfizer tres meses después de abandonar la agencia en 2019, con una remuneración superior a los 330.000 dólares anuales.
Wall Street y la SEC: la captura regulatoria antes del crash
La crisis financiera de 2008 puso al descubierto la captura regulatoria en la Securities and Exchange Commission (SEC, la comisión de valores de Estados Unidos) a una escala que reconfiguró las finanzas mundiales. En abril de 2004, la SEC celebró una reunión en la que los cinco mayores bancos de inversión (Goldman Sachs, Lehman Brothers, Merrill Lynch, Bear Stearns y Morgan Stanley) lograron que se les concediera una exención a la norma de capital neto, que había limitado el nivel de endeudamiento de estas entidades. La exención permitió que los ratios de apalancamiento superaran el 30 a 1. En cuatro años, tres de las cinco entidades habían quebrado o sido adquiridas en ventas de urgencia.
La puerta giratoria entre Goldman Sachs y el gobierno federal se hizo tan notoria que adquirió su propio apodo: “Government Sachs.” El ex consejero delegado de Goldman, Henry Paulson, ejerció de secretario del Tesoro durante la crisis. El ex lobbista de Goldman, Mark Patterson, se convirtió en jefe de gabinete del secretario del Tesoro Timothy Geithner. Goldman Sachs por sí sola había acumulado aproximadamente 700 años de experiencia en cargos públicos entre sus exempleados, lo que representaba alrededor del 30 por ciento del total de los cinco mayores bancos comerciales estadounidenses, según una investigación publicada en los Annals of the American Association of Geographers (Anales de la Asociación Americana de Geógrafos).
Las propias evaluaciones posteriores de la SEC reconocieron el problema. La influencia indebida de exfuncionarios de la SEC que trabajaban para entidades financieras contribuyó a una ralentización de las investigaciones tras la crisis. El organismo creado para prevenir el riesgo financiero sistémico había quedado estructuralmente alineado con las instituciones que lo generaban.
Por qué persiste la captura regulatoria
La persistencia de la captura regulatoria no es un misterio. Es el resultado previsible de tres características inscritas en el propio sistema regulatorio.
En primer lugar, la experiencia técnica es cara. Los organismos públicos no pueden igualar los salarios de la industria, lo que significa que las personas más competentes en cualquier campo regulado trabajan de forma desproporcionada para el sector regulado. Los organismos o bien contratan de la industria (importando sus supuestos) o bien dependen de los datos de la industria (importando su encuadre).
En segundo lugar, la atención pública es episódica. Los ciudadanos prestan atención a los organismos reguladores después de las catástrofes: tras los accidentes de avión, tras el colapso de los mercados financieros, tras una epidemia de opioides que mata a cientos de miles. Entre crisis, la atención sostenida procede de la propia industria, que mantiene relaciones permanentes y profesionales con los reguladores. Como observó el investigador en cibernética Stafford Beer, el propósito de un sistema es lo que hace, no lo que dice que hace. Un sistema regulatorio que produce sistemáticamente resultados favorables a la industria funciona tal como fue diseñado, con independencia de su misión declarada.
En tercer lugar, el coste de la captura es difuso mientras que el beneficio está concentrado. Cuando la FAA delega la certificación en Boeing, el coste lo soportan los pasajeros aéreos en forma de un riesgo marginalmente mayor. El beneficio recae en Boeing en forma de una certificación más rápida y menores costes de cumplimiento. Los pasajeros no se organizan. Boeing sí.
Esto no es exclusivo de las instituciones estadounidenses. El patrón aparece dondequiera que un organismo regulador depende de la industria que supervisa para obtener experiencia, financiación o personal. Los mecanismos que en los años veinte crearon las condiciones para que las “Radium Girls” pintaran esferas de reloj con los labios, con la garantía de las empresas de que la sustancia era segura, son estructuralmente idénticos a los que permitieron que el OxyContin llegara al mercado con una afirmación no respaldada sobre la reducción del riesgo de abuso.
Qué reduciría la captura
No existe ninguna propuesta seria para eliminar por completo la captura regulatoria, pues los incentivos estructurales que la generan están profundamente arraigados. Pero se han formulado reformas creíbles y, en algunos casos, se han puesto a prueba.
Periodos de espera. Ampliar el plazo antes de que los exreguladores puedan trabajar para los sectores regulados reduce el incentivo financiero inmediato. La legislación federal vigente impone un periodo de espera de un año para los altos cargos, pero su aplicación es inconsistente y el plazo está ampliamente considerado como demasiado corto. Las propuestas de periodos de cinco años se enfrentan a la oposición de la industria.
Financiación independiente. Reducir la dependencia financiera de los organismos reguladores respecto a los sectores que regulan resolvería el problema del PDUFA en la FDA. Esto requeriría que el Congreso financiara íntegramente los organismos reguladores con cargo a los presupuestos generales, una solución sencilla en principio y políticamente difícil en la práctica.
Requisitos de transparencia. La divulgación obligatoria de las reuniones entre reguladores y representantes de la industria, el acceso público a los datos presentados por la industria y la publicación en tiempo real de las decisiones regulatorias aumentarían el coste de la captura al hacerla visible. Varios organismos reguladores europeos operan con requisitos de transparencia más estrictos que sus homólogos estadounidenses.
Separación estructural. Separar las funciones de promoción y de seguridad de los organismos (la FAA, por ejemplo, ha tenido históricamente el doble mandato de promover la aviación y regular su seguridad) elimina un conflicto de intereses inherente. El Congreso abordó parcialmente esta cuestión en la FAA en 1996, pero la tensión persiste en la práctica.
Ninguna de estas medidas eliminaría la captura regulatoria. Aumentarían su coste.
Fuentes
- Centro de Estudios Regulatorios de la Universidad George Washington: “Let’s Not Forget George Stigler’s Lessons about Regulatory Capture”
- Sam Peltzman, “Stigler’s Theory of Economic Regulation After Fifty Years”, derecho y economía, Universidad de Chicago
- Comisión de Transportes de la Cámara de Representantes de EE. UU.: “The Boeing 737 MAX: Examining the FAA’s Oversight of the Aircraft’s Certification”
- Inspector General del Departamento de Transporte de EE. UU.: Informe final sobre la certificación del 737 MAX por la FAA, febrero de 2021
- Project on Government Oversight: “Corrupted Oversight: The FAA, Boeing, and the 737 Max”
- AMA Journal of Ethics: “How FDA Failures Contributed to the Opioid Crisis”, agosto de 2020
- Petrie-Flom Center, Harvard Law School: “Worst of Both Worlds: FDA’s Funding Structure, Corporate Capture, and Political Interference”, enero de 2026
- Science: “FDA’s Revolving Door: Companies Often Hire Agency Staffers Who Managed Their Successful Drug Reviews”
- Annals of the American Association of Geographers: “The Financial Geography of Resilience: A Case Study of Goldman Sachs”
- CEPR VoxEU: “Revolving Doors and Regulatory Capture”
