Regulierungskaptur: Wie Industrien die Behörden übernehmen, die sie kontrollieren sollen

Regulierungskaptur (regulatory capture) bezeichnet den Prozess, durch den staatliche Behörden, die zur Aufsicht einer Branche geschaffen wurden, am Ende deren Interessen dienen. Das Konzept klingt nach einer Verschwörungstheorie. Es ist keine. Es ist ein struktureller Mechanismus mit einer fünfzigjährigen akademischen Tradition, der wiederholt in Branchen von der Luftfahrt über die Pharmazeutik bis zur Finanzwirtschaft aufgedeckt wurde. Das Muster ist konsistent: Eine Behörde wird mit einem gemeinwohlorientierten Auftrag ins Leben gerufen, der von ihr beaufsichtigte Sektor wird nach und nach zu ihrer eigentlichen Klientel, und die daraus entstehenden Regulierungen schützen die etablierten Marktteilnehmer statt die Öffentlichkeit.

George Stigler, Wirtschaftswissenschaftler an der Universität Chicago, formalisierte die Theorie in seinem Aufsatz von 1971 “The Theory of Economic Regulation” (Die Theorie der Wirtschaftsregulierung). Seine zentrale These war direkt: “Regulierung wird in der Regel von der Industrie erworben und ist primär zu deren Gunsten gestaltet und betrieben.” Vor Stigler dominierte das Modell des öffentlichen Interesses, demzufolge Regulierung auf natürlichem Weg entstand, um Marktversagen zu korrigieren und Verbraucher zu schützen. Stigler argumentierte das Gegenteil: Regulierung sei ein Produkt, das ge- und verkauft werden könne, und die Industrien seien die Käufer.

Für diese Arbeit erhielt er 1982 den Nobelpreis. Fünfzig Jahre später sind die von ihm beschriebenen Mechanismen nicht nur intakt, sondern ausgefeilter.

Wie Regulierungskaptur funktioniert

Regulierungskaptur erfordert keine Korruption im strafrechtlichen Sinne. Sie braucht weder Umschläge mit Bargeld noch explizite Gegenleistungen. Sie wirkt über drei strukturelle Mechanismen, die einzeln betrachtet harmlos erscheinen mögen. Zusammen kippen sie das regulatorische Spielfeld entschieden zugunsten der Regulierten.

Die Drehtür. Personal wechselt zwischen Aufsichtsbehörden und den Branchen, die sie beaufsichtigen. Eine Reguliererin, die weiß, dass ihre nächste Stelle bei dem Unternehmen sein wird, das sie derzeit beaufsichtigt, hat einen strukturellen Anreiz, ob bewusst oder nicht, gute Beziehungen zu pflegen. Ein ehemaliger Branchenmanager, der zu einer Regulierungsbehörde wechselt, bringt Fachkompetenz mit, aber auch Beziehungen, Annahmen und Loyalitäten, die über eine Karriere zur Maximierung des Aktionärswerts geformt wurden. Zwischen 2004 und 2013 wechselten mehr als 1.500 ehemalige Bundesbedienstete ins Lobbying, in die Beratung oder in die Beschäftigung bei Unternehmen, die sie zuvor reguliert hatten, so das Project on Government Oversight (Projekt zur Regierungsüberwachung).

InformationsasymmetrieEine Situation, in der eine Partei einer Transaktion über mehr oder bessere Kenntnisse verfügt als die andere, was der informierten Partei Vorteile auf Kosten der weniger informierten Partei ermöglicht.. Industrien besitzen mehr technisches Wissen über ihre eigenen Abläufe als die Behörden, die mit ihrer Aufsicht betraut sind. Ein Pharmaunternehmen weiß mehr über seine Studienunterlagen als der FDA-Prüfer, der den Antrag liest. Ein Flugzeughersteller weiß mehr über seine Flugsteuerungssoftware als der FAA-Inspektor, der die Zertifizierung prüft. Diese Lücke zwingt Regulierungsbehörden in eine Abhängigkeit von den Einrichtungen, die sie eigentlich kontrollieren sollen. Sie stützen sich auf von der Industrie bereitgestellte Daten, von der Industrie finanzierte Studien und von der Industrie ausgebildete Experten, um Sicherheitsentscheidungen zu treffen.

Ressourcenungleichgewicht und Lobbying. Regulierte Branchen sind konzentriert, gut finanziert und hochmotiviert. Das öffentliche Interesse, das sie zu schützen reguliert werden, ist diffus. Ein einzelnes Pharmaunternehmen kann sich in Washington einen dauerhaften Lobbying-Apparat leisten; die Patienten, die durch ein unzureichend geprüftes Medikament geschädigt werden könnten, nicht. Diese Asymmetrie bei Ressourcen und Motivation bedeutet, dass Branchenstimmen das regulatorische Gespräch ohne jede Verschwörung von vornherein dominieren.

Die FAA und Boeing: Als der Regulierer seine eigene Aufgabe delegierte

Die Federal Aviation Administration (FAA, amerikanische Bundesluftfahrtbehörde) bietet womöglich das deutlichste moderne Beispiel für Regulierungskaptur in der Praxis. Im Rahmen des ODA-Programms (Organization Designation Authorization) delegierte die FAA wesentliche Teile der Flugzeugzertifizierung an die Hersteller selbst. Boeing-Ingenieure führten Konstruktionsprüfungen und Konformitätsinspektionen durch und stellten Lufttüchtigkeitszeugnisse für neue Flugzeuge aus. Die FAA hatte ihre Kernfunktion faktisch an das Unternehmen ausgelagert, das sie beaufsichtigen sollte.

Bei der Zertifizierung des Boeing 737 MAX hatte die FAA “die Kontrolle nahezu vollständig an Boeing abgegeben”, während das Unternehmen das Flugzeug im Wettbewerb mit dem Airbus A320neo fertigstellen wollte, berichtete die New York Times. Boeing-Ingenieure entwickelten ein Flugsteuerungssystem namens MCAS (Maneuvering Characteristics Augmentation System, Steuereigenschafts-Stabilisierungssystem), das auf einem einzigen Anstellwinkelsensor basierte und die Flugzeugnase wiederholt nach unten drücken konnte. Die FAA zertifizierte das Flugzeug. Zwei Abstürze folgten: Lion-Air-Flug 610 im Oktober 2018 und Ethiopian-Airlines-Flug 302 im März 2019 mit insgesamt 346 Todesopfern.

Eine anschließende Untersuchung des Verkehrsausschusses des Repräsentantenhauses kam zu dem Schluss, dass die Abstürze “der schreckliche Höhepunkt einer Reihe fehlerhafter technischer Annahmen der Boeing-Ingenieure, mangelnder Transparenz seitens des Boeing-Managements und einer grob unzureichenden Aufsicht durch die FAA” gewesen seien, und bezeichnete das Ergebnis als “schädliche Folge der Regulierungskaptur”. Der Generalinspektor des Verkehrsministeriums bestätigte, dass Schwächen in den Zertifizierungs- und Delegierungsverfahren der FAA die Aufsicht behindert hatten.

Die FAA entzog Boeing 2019 die Selbstzertifizierungsbefugnis für den 737 MAX. Sie stellte sie im September 2025 teilweise wieder her. Die Sicherheitsversagen im Luftverkehr am internationalen Flughafen Muan in Südkorea, wo Kosteneinsparungen beim Bau direkt zur Schwere eines Unglücks beitrugen, bei dem 179 Menschen ums Leben kamen, zeigen, dass die Spannung zwischen kommerziellem Druck und Sicherheitsaufsicht nicht auf die Vereinigten Staaten beschränkt ist.

Die FDA: Als die Industrie den Regulierer finanzierte

Die Beziehung zwischen der Food and Drug Administration (FDA, amerikanische Lebens- und Arzneimittelbehörde) und der Pharmaindustrie beinhaltet eine strukturelle Abhängigkeit, die über die Drehtür hinausgeht. Seit der Verabschiedung des Prescription Drug User Fee Act (PDUFAPrescription Drug User Fee Act, ein Gesetz von 1992, das der FDA erlaubt, von Pharmaunternehmen Gebühren zur Finanzierung von Arzneimittelüberprüfungsprozessen zu erheben, was zu einer Abhängigkeit von der regulierten Industrie führt.) im Jahr 1992 erhebt die FDA Gebühren von Arzneimittelherstellern zur Finanzierung des Arzneimittelzulassungsverfahrens. Im Haushaltsjahr 2023 deckten Nutzergebühren 75 Prozent der Kosten des FDA-Arzneimittelprüfprogramms, gemäß von den National Academies (Nationalen Akademien der Wissenschaften) zusammengestellten Daten.

Die Regelung schuf ein strukturelles Problem: Der primäre Geldgeber der FDA ist die Branche, die sie reguliert. Eine Analyse von 2026 des Petrie-Flom Center der Harvard Law School beschrieb das Ergebnis als “das Schlimmste aus beiden Welten” und argumentierte, die Finanzierungsstruktur mache die FDA anfällig für die Übernahme durch Unternehmen und setze sie gleichzeitig politischen Einmischungen aus. Die Mehrheit der Politikänderungen, die im Zuge aufeinanderfolgender PDUFA-Reauthorisierungen eingeführt wurden, begünstigten die Industrie durch gesenkte regulatorische Standards, verkürzte Zulassungsfristen und eine verstärkte Beteiligung der Industrie an der FDA-Entscheidungsfindung.

Die Opioidkrise bietet die verheerendste Illustration. Im Jahr 1995 genehmigte die FDA Purdue Pharmas OxyContin mit einer Packungsbeilage, die eine außergewöhnliche Behauptung enthielt: “Es wird angenommen, dass die verzögerte Freisetzung, wie sie durch OxyContin-Tabletten gewährleistet wird, das Missbrauchspotenzial des Medikaments verringert.” Es war das erste Mal, dass die FDA eine solche Behauptung für ein Opioid-Schmerzmittel zugelassen hatte. Nach Angaben des AMA Journal of Ethics (Ethikjournal der Amerikanischen Ärztekammer) hatte Purdue keine klinischen Studien durchgeführt, um zu belegen, dass die Formulierung von OxyContin den Missbrauch unter realen Bedingungen tatsächlich verringerte. Janet Woodcock, später stellvertretende Hauptkommissarin der FDA, räumte eine “Fehleinschätzung der zu erwartenden Schäden” ein.

Die Drehtür dreht sich bei der FDA sichtbar. Eine Untersuchung des Wissenschaftsmagazins Science aus dem Jahr 2018 stellte fest, dass 11 von 16 medizinischen FDA-Prüfern, die an Arzneimittelzulassungen gearbeitet hatten und dann die Behörde verließen, anschließend bei den Unternehmen beschäftigt waren oder sie berieten, die sie zuvor reguliert hatten. Von 26 FDA-Prüfern in der Hämatologie-Onkologie, die zwischen 2001 und 2010 ausschieden, wechselten 57 Prozent in die Biopharmaindustrie. Der ehemalige FDA-Kommissar Scott Gottlieb trat drei Monate nach seinem Ausscheiden aus der Behörde im Jahr 2019 in den Vorstand von Pfizer ein, eine Position mit einer Vergütung von mehr als 330.000 Dollar jährlich.

Wall Street und die SEC: Regulierungskaptur vor dem Crash

Die Finanzkrise von 2008 legte Regulierungskaptur bei der Securities and Exchange Commission (SEC, amerikanische Börsenaufsichtsbehörde) in einem Ausmaß offen, das die globale Finanzwelt neu gestaltete. Im April 2004 hielt die SEC eine Sitzung ab, bei der die fünf größten Investmentbanken (Goldman Sachs, Lehman Brothers, Merrill Lynch, Bear Stearns und Morgan Stanley) erfolgreich eine Ausnahme von der Nettokapitalregel erwirkten, die die Verschuldung dieser Institute begrenzt hatte. Die Ausnahme erlaubte Verschuldungsquoten von über 30 zu 1. Innerhalb von vier Jahren waren drei der fünf Institute zusammengebrochen oder in Notverkäufen übernommen worden.

Die Drehtür zwischen Goldman Sachs und der Bundesregierung wurde so bekannt, dass sie ihren eigenen Spitznamen erhielt: “Government Sachs.” Der ehemalige Goldman-CEO Henry Paulson amtierte während der Krise als Finanzminister. Der ehemalige Goldman-Lobbyist Mark Patterson wurde Stabschef von Finanzminister Timothy Geithner. Goldman Sachs allein hatte unter seinen ehemaligen Mitarbeitern ungefähr 700 kumulierte Jahre an Erfahrung in öffentlichen Ämtern angehäuft, was etwa 30 Prozent des Gesamtwerts für die fünf größten US-Geschäftsbanken entspricht, laut einer im Fachjournal Annals of the American Association of Geographers veröffentlichten Studie.

Die eigenen anschließenden Beurteilungen der SEC erkannten das Problem an. Der unangemessene Einfluss ehemaliger SEC-Beamter, die für Finanzinstitute arbeiteten, trug nach der Krise zu einer Verlangsamung der Ermittlungen bei. Die Behörde, die systemische Finanzrisiken verhindern sollte, war strukturell auf die Institute ausgerichtet worden, die diese generierten.

Warum Regulierungskaptur fortbesteht

Das Fortbestehen von Regulierungskaptur ist kein Rätsel. Es ist das vorhersehbare Ergebnis dreier Merkmale, die dem Regulierungssystem selbst eingeschrieben sind.

Erstens ist Fachkompetenz teuer. Staatliche Behörden können mit den Gehältern der Industrie nicht mithalten, was bedeutet, dass die sachkundigsten Personen in jedem regulierten Bereich überproportional von der regulierten Branche beschäftigt werden. Behörden stellen entweder aus der Industrie ein (und importieren deren Annahmen) oder verlassen sich auf Industriedaten (und importieren deren Rahmensetzung).

Zweitens ist öffentliche Aufmerksamkeit episodisch. Bürger schenken Regulierungsbehörden nach Katastrophen Aufmerksamkeit: nach Flugzeugabstürzen, nach dem Zusammenbruch der Finanzmärkte, nach einer Opioidkrise, die Hunderttausende das Leben kostet. Zwischen den Krisen kommt die anhaltende Aufmerksamkeit von der Industrie selbst, die permanente, professionelle Beziehungen zu den Regulierern unterhält. Wie der Kybernetikforscher Stafford Beer beobachtete, ist der Zweck eines Systems das, was es tut, nicht das, was es zu tun behauptet. Ein Regulierungssystem, das konsistent industriefreundliche Ergebnisse produziert, funktioniert wie konzipiert, ungeachtet seines erklärten Auftrags.

Drittens sind die Kosten der Kaptur verteilt, während der Nutzen konzentriert ist. Wenn die FAA die Zertifizierung an Boeing delegiert, tragen die Kosten die Fluggäste in Form eines geringfügig höheren Risikos. Der Nutzen fließt Boeing in Form schnellerer Zertifizierung und geringerer Compliance-Kosten zu. Die Passagiere organisieren sich nicht. Boeing schon.

Das ist nicht auf amerikanische Institutionen beschränkt. Das Muster erscheint überall dort, wo eine Regulierungsbehörde für ihre Fachkompetenz, Finanzierung oder ihr Personal von der von ihr beaufsichtigten Branche abhängt. Die Mechanismen, die in den 1920er Jahren die Bedingungen schufen, unter denen die “Radium Girls” Zifferblätter mit ihren Lippen bemalten, mit der Versicherung der Unternehmen, die Substanz sei ungefährlich, sind strukturell identisch mit jenen, die es OxyContin ermöglichten, mit einer nicht belegten Behauptung über verringertes Missbrauchspotenzial auf den Markt zu kommen.

Was die Kaptur verringern würde

Es gibt keinen ernsthaften Vorschlag zur vollständigen Beseitigung von Regulierungskaptur, da die strukturellen Anreize, die sie erzeugen, tief verwurzelt sind. Aber glaubwürdige Reformen wurden vorgeschlagen und in einigen Fällen erprobt.

Abkühlungsfristen. Eine Verlängerung der Wartezeit, bevor ehemalige Regulierer für regulierte Branchen arbeiten dürfen, verringert den unmittelbaren finanziellen Anreiz. Das geltende Bundesrecht schreibt für leitende Beamte eine einjährige Abkühlingsfrist vor, aber die Durchsetzung ist uneinheitlich und die Frist gilt weithin als zu kurz. Vorschläge für Fünf-Jahres-Fristen stoßen auf den Widerstand der Industrie.

Unabhängige Finanzierung. Eine Verringerung der finanziellen Abhängigkeit der Behörden von den von ihnen regulierten Branchen würde das PDUFA-Problem bei der FDA lösen. Dies würde erfordern, dass der Kongress Regulierungsbehörden vollständig aus allgemeinen Haushaltsmitteln finanziert, eine im Prinzip unkomplizierte und in der Praxis politisch schwierige Lösung.

Transparenzanforderungen. Die obligatorische Offenlegung von Treffen zwischen Regulierern und Branchenvertretern, der öffentliche Zugang zu von der Industrie eingereichten Daten und die Echtzeit-Veröffentlichung von Regulierungsentscheidungen würden die Kosten der Kaptur erhöhen, indem sie sichtbar gemacht wird. Mehrere europäische Regulierungsbehörden unterliegen strengeren Transparenzanforderungen als ihre amerikanischen Pendants.

Strukturelle Trennung. Die Trennung der Förder- und Sicherheitsfunktionen von Behörden (die FAA hatte historisch gesehen den doppelten Auftrag, die Luftfahrt zu fördern und ihre Sicherheit zu regulieren) beseitigt einen eingebauten Interessenkonflikt. Der Kongress hat dies bei der FAA 1996 teilweise angegangen, aber die Spannung besteht in der Praxis fort.

Keine dieser Maßnahmen würde Regulierungskaptur beseitigen. Sie würden deren Kosten erhöhen.

Quellen

• Regulatory Studies Center der George Washington University: “Let’s Not Forget George Stigler’s Lessons about Regulatory Capture”
• Sam Peltzman, “Stigler’s Theory of Economic Regulation After Fifty Years”, Recht und Wirtschaft, Universität Chicago
• Verkehrsausschuss des US-Repräsentantenhauses: “The Boeing 737 MAX: Examining the FAA’s Oversight of the Aircraft’s Certification”
• Generalinspektor des US-Verkehrsministeriums: FAA-Zertifizierungsbericht zum 737 MAX, Februar 2021
• Project on Government Oversight: “Corrupted Oversight: The FAA, Boeing, and the 737 Max”
• AMA Journal of Ethics: “How FDA Failures Contributed to the Opioid Crisis”, August 2020
• Petrie-Flom Center, Harvard Law School: “Worst of Both Worlds: FDA’s Funding Structure, Corporate Capture, and Political Interference”, Januar 2026
• Science: “FDA’s Revolving Door: Companies Often Hire Agency Staffers Who Managed Their Successful Drug Reviews”
• Annals of the American Association of Geographers: “The Financial Geography of Resilience: A Case Study of Goldman Sachs”
• CEPR VoxEU: “Revolving Doors and Regulatory Capture”