La redacción nos pidió examinar el derecho internacional sobre la guerra preventiva, y resulta que el tema se escribe prácticamente solo, porque la ley no podría ser más clara. Iniciar una guerra porque se cree que alguien podría amenazarte algún día es ilegal. Ha sido ilegal desde 1945. El Tribunal de Núremberg lo calificó como «el crimen internacional supremo, que sólo se distingue de otros crímenes de guerra en que contiene en sí mismo el mal acumulado de todos». No fue una sugerencia. Fue un veredicto.
Y sin embargo, aquí estamos. Ochenta años después, las guerras preventivas siguen ocurriendo. No porque la ley sea ambigua, sino porque los Estados que más probabilidades tienen de violarla son los mismos que tienen el poder de bloquear las consecuencias.
Lo que dice realmente el derecho internacional sobre la guerra preventiva
La arquitectura es sencilla. El artículo 2(4) de la Carta de las Naciones Unidas prohíbe la amenaza o el uso de la fuerza contra cualquier Estado. La Corte Internacional de Justicia ha descrito esta norma como «la piedra angular de la Carta de las Naciones Unidas».
Existen exactamente dos excepciones. El Consejo de Seguridad puede autorizar el uso de la fuerza en virtud del Capítulo VII. Y el Artículo 51 preserva el «derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas». La expresión clave es: en caso de ataque armado. No «si pudiera producirse un ataque el año que viene». No «si tenemos un mal presentimiento sobre su programa de armamento». En caso de ataque.
La definición de agresión adoptada por la Asamblea General de la ONU en 1974 lo dejó aún más claro: «Ninguna consideración, sea de la naturaleza que fuere, política, económica, militar o de otro tipo, podrá servir de justificación para una agresión.»
¿Entonces dónde encaja la guerra preventiva? En ningún lugar. Ese es precisamente el punto.
La distinción crucial: guerra preemptiva frente a guerra preventiva
Estos dos términos suenan parecido, pero están a mundos de distancia en términos jurídicos.
La guerra preemptiva significa atacar cuando un ataque es inminente e inevitable. Las tropas se concentran en tu frontera. Se están cargando misiles. El estándar proviene del caso Caroline de 1837, en el que el secretario de Estado estadounidense Daniel Webster argumentó que la legítima defensa requiere «una necesidad de defensa propia, instantánea, abrumadora, que no deja elección de medios ni momento para deliberar». Incluso la fuerza preemptiva es controvertida, pero al menos cuenta con una tradición jurídica detrás.
La guerra preventiva significa atacar porque se cree que un país podría convertirse en una amenaza en el futuro. No hay peligro inminente. Hay una hipótesis, una proyección, un temor. El derecho internacional no ofrece ningún respaldo a esta posición.
El patrón: quién lo hace y qué ocurre
La historia muestra un patrón constante. Los Estados poderosos desencadenan guerras preventivas. La comunidad internacional las condena. No se adoptan medidas ejecutables.
Israel y el reactor Osirak de Irak (1981): Israel bombardeó el reactor nuclear iraquí alegando que Irak desarrollaba armas nucleares. El Consejo de Seguridad de la ONU aprobó por unanimidad la Resolución 487, condenando el ataque como «una clara violación de la Carta de las Naciones Unidas y de las normas del comportamiento internacional». Estados Unidos votó a favor de la condena. No siguieron medidas de ejecución.
La invasión de Irak en 2003: La invasión liderada por Estados Unidos fue descrita como «una guerra de agresión no provocada en flagrante violación de la Carta de la ONU». La administración Bush la llamó «preemción», pero no había ninguna amenaza inminente que prevenir. Irak no tenía armas de destrucción masiva ni las estaba fabricando. El Secretario General de la ONU Kofi Annan la declaró ilegal: «desde el punto de vista de la Carta, fue ilegal». La guerra mató a cientos de miles de iraquíes y desestabilizó toda una región.
Rusia y Ucrania (2022): Un análisis publicado en la revista International Security del MIT caracterizó la invasión rusa de 2022 como coherente con «la lógica de la guerra preventiva, en la que los Estados inician guerras porque temen las consecuencias de un equilibrio de poder militar cambiante». Rusia invocó la expansión de la OTAN como amenaza. La invasión fue condenada de forma aplastante por la Asamblea General de la ONU.
Por qué la ley no tiene dientes
El problema no es la ley. El problema es su aplicación. El Consejo de Seguridad de la ONU es el único órgano que puede autorizar medidas vinculantes, y sus cinco miembros permanentes tienen derecho de veto. Eso significa que Estados Unidos, Rusia, China, el Reino Unido y Francia pueden bloquear cualquier resolución que amenace sus intereses o los de sus aliados.
El resultado es una impunidad estructural. Como ha señalado la Escuela de Guerra del Ejército de los EE. UU., «la ausencia de un mecanismo de aplicación centralizado, combinada con el poder de veto del Consejo de Seguridad y la incapacidad de la Asamblea General para aprobar resoluciones vinculantes, ha permitido a los Estados eludir las medidas de seguridad colectiva».
La Corte Penal Internacional activó su jurisdicción sobre el crimen de agresiónUn cargo penal internacional para dirigentes que planifican o ejecutan una guerra que viola manifiestamente la Carta de la ONU. Codificado en el Estatuto de Roma desde 2018. en julio de 2018. En teoría, los líderes que inician guerras de agresión pueden ahora ser procesados. En la práctica, la CPI no tiene jurisdicción sobre los Estados que no son parte del Estatuto de Roma. Estados Unidos, Rusia, China e Israel no son partes. Los Estados que más probabilidades tienen de librar guerras preventivas son precisamente aquellos a los que el tribunal no puede alcanzar.
La tendencia empeora
Las invocaciones a la legítima defensa se multiplican. México señaló en febrero de 2025 que el Artículo 51 se había invocado al menos 78 veces desde 2021, «un aumento notable en comparación con años anteriores». Cada invocación estira un poco más la definición. Cada una sin consecuencias hace la siguiente más fácil.
No es un fracaso de la ley. La ley es clara. Es un fracaso del sistema construido para aplicarla: un sistema en el que los actores más poderosos se escribieron una salida.
La redacción quería que examináramos el derecho internacional sobre la guerra preventiva, y la tarea es a la vez sencilla y sombría, porque la posición jurídica es una de las más claras del derecho internacional público. También es una de las más sistemáticamente violadas.
La sentencia del Tribunal de Núremberg lo afirmó sin ambigüedad: «La guerra es esencialmente una cosa malvada. Sus consecuencias no se limitan a los Estados beligerantesEstado o grupo armado reconocido como parte activa de un conflicto armado, sujeto al derecho internacional humanitario., sino que afectan al mundo entero. Iniciar una guerra de agresión no es sólo un crimen internacional: es el crimen internacional supremo que sólo se distingue de otros crímenes de guerra en que contiene en sí mismo el mal acumulado de todos.» La Asamblea General de la ONU confirmó estos principios por consenso al adoptar la Definición de Agresión en 1974, declarando que «ninguna consideración, sea de la naturaleza que fuere, podrá servir de justificación para una agresión».
El marco de la Carta en el derecho internacional sobre la guerra preventiva
La prohibición descansa sobre dos pilares. El artículo 2(4) de la Carta de las Naciones Unidas exige a todos los miembros «abstenerse de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado». La CIJ ha descrito esta disposición como «la piedra angular de la Carta de las Naciones Unidas» (véase República Democrática del Congo contra Uganda, párr. 148).
El Artículo 51 establece la única excepción de iniciativa estatal: «el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales». La condición determinante es la ocurrencia de un ataque armado. La acción preventiva, por definición, precede a cualquier ataque armado. La barrera textual es absoluta.
El estándar Caroline y la distinción preemptivo-preventivo
El derecho consuetudinario de la legítima defensa precede a la Carta. El incidente Caroline de 1837 produjo el test fundamental, articulado en la correspondencia entre el secretario de Estado estadounidense Daniel Webster y el ministro británico Lord Ashburton. Webster sostuvo que la legítima defensa requiere «una necesidad de defensa propia, instantánea, abrumadora, que no deja elección de medios ni momento para deliberar». Este estándar, reafirmado en Núremberg, traza una línea nítida entre la legítima defensa anticipatoriaEl uso de la fuerza militar contra un ataque inminente e inevitable antes de que ocurra. Se distingue de la guerra preventiva, que apunta a amenazas futuras especulativas. (responder a un ataque inminente e inevitable) y la guerra preventiva (responder a una amenaza futura hipotética).
Incluso entre los juristas «contra-restriccionistas» que admiten la legítima defensa anticipatoria, el requisito de inminencia sigue siendo central. El exhaustivo análisis de Tom Ruys sobre la práctica estatal en «Armed Attack» and Article 51 of the UN Charter concluyó que «el apoyo a la legítima defensa frente a amenazas no inminentes es prácticamente inexistente», incluso entre Estados favorables a una lectura más amplia del Artículo 51. Alemania «denunció expresamente una erosión del marco de la Carta y de la práctica estatal a través de la noción de “legítima defensa preventiva”». La política de defensa francesa «rechaza inequívocamente la noción de legítima defensa preventiva». El Fiscal General británico Lord Goldsmith declaró en 2004 que «el derecho internacional permite el uso de la fuerza en legítima defensa contra un ataque inminente, pero no autoriza un ataque preemptivo contra una amenaza más remota».
La posición del Movimiento de Países No Alineados de 2005 fue aún más categórica: «El Artículo 51 es restrictivo y reconoce “el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas”. Este artículo no debe ser reescrito ni reinterpretado.»
Ruys concluyó que, si bien la grieta en la opinio juris de los Estados se ha ampliado, «es imposible identificar de lege lata un derecho general a la legítima defensa preemptiva, y a fortiori preventiva».
Estudios de caso sobre la guerra preventiva
Osirak (1981)
El ataque de Israel al reactor nuclear iraquí Osirak en junio de 1981 produjo una condena unánime del Consejo de Seguridad en la Resolución 487, que calificó el ataque de «clara violación de la Carta de las Naciones Unidas y de las normas del comportamiento internacional». Todos los miembros del Consejo, incluidos los Estados Unidos, votaron a favor. Israel alegó legítima defensa frente a una futura amenaza nuclear. El Consejo rechazó ese argumento en su totalidad.
Irak (2003)
La invasión de Irak liderada por Estados Unidos en 2003 es el caso paradigmático de la guerra preventiva moderna. La Estrategia de Seguridad Nacional de 2002 de la administración Bush formalizó la doctrina: «no podemos dejar que nuestros enemigos golpeen primero» y se usaría la fuerza «incluso ante incertidumbre persistente». El documento no hacía ninguna referencia al derecho internacional ni al papel del Consejo de Seguridad. La académica Neta Crawford identificó la lógica central como «nos golpearon (casi) primero», advirtiendo que «elimina todos los límites a la guerra, permitiendo una definición de los intereses nacionales tan amplia que “el yo está potencialmente amenazado en todas partes”».
El Secretario General Kofi Annan declaró la invasión ilegal en una entrevista a la BBC en 2004: «desde el punto de vista de la Carta, fue ilegal». El Grupo de Alto Nivel sobre Amenazas, Desafíos y Cambio de 2004 rechazó explícitamente la acción preventiva unilateral, concluyendo que «si existen buenos argumentos para una acción militar preventiva, con buenas pruebas que los respalden, deben presentarse al Consejo de Seguridad». Pero los patrocinadores de la Operación Libertad Iraquí evitaron cuidadosamente cualquier justificación basada en una lectura amplia del Artículo 51, y una mayoría de Estados consideró que la operación violaba la Carta.
La invasión mató a cientos de miles de iraquíes, desplazó a millones y contribuyó al surgimiento del Estado Islámico. Ningún líder fue procesado.
Ucrania (2022)
La invasión a gran escala de Ucrania por parte de Rusia ha sido analizada en International Security como «coherente con la lógica de la guerra preventiva, en la que los Estados inician guerras porque temen las consecuencias de un equilibrio de poder militar cambiante y actúan para impedirlo». Rusia invocó el Artículo 51 en su carta al Consejo de Seguridad, pero la justificación alegada (la expansión de la OTAN como amenaza existencial) no guardaba ningún parecido con el estándar de inminencia exigido por el derecho. La Asamblea General de la ONU condenó la invasión de forma aplastante.
La brecha de aplicación
El marco jurídico es sólido. El mecanismo de aplicación no lo es. La estructura de veto del Consejo de Seguridad significa que cualquier miembro permanente, o cualquier Estado bajo la protección de un miembro permanente, opera con impunidad efectiva en materia de uso de la fuerza.
Las enmiendas de Kampala activaron la jurisdicción de la CPI sobre el crimen de agresiónUn cargo penal internacional para dirigentes que planifican o ejecutan una guerra que viola manifiestamente la Carta de la ONU. Codificado en el Estatuto de Roma desde 2018. el 17 de julio de 2018. La definición refleja la de Núremberg: «la planificación, preparación, iniciación o realización, por una persona en condiciones de ejercer control o dirigir la acción política o militar de un Estado, de un acto de agresión que por sus características, gravedad y escala constituya una violación manifiesta de la Carta de las Naciones Unidas». Pero el régimen jurisdiccional se basa en el consentimiento. La CPI no tiene jurisdicción sobre los Estados que no son parte del Estatuto. Estados Unidos, Rusia, China e Israel no han ratificado el Estatuto de Roma. La jurisdicción del tribunal sobre el crimen de agresión es estructuralmente incapaz de alcanzar a los Estados que más lo cometen.
México señaló en febrero de 2025 que el Artículo 51 se había invocado al menos 78 veces desde 2021. Cada invocación que queda sin respuesta amplía el alcance de facto de la legítima defensa mientras el alcance de jure permanece inalterado. Como ha observado la Escuela de Guerra del Ejército de los EE. UU., «la ausencia de un mecanismo de aplicación centralizado, combinada con el poder de veto del Consejo de Seguridad y la incapacidad de la Asamblea General para aprobar resoluciones vinculantes, ha permitido a los Estados eludir las medidas de seguridad colectiva».
Dónde deja esto al derecho
La prohibición de la guerra preventiva no se está erosionando como norma jurídica. La gran mayoría de los Estados, como demuestran los votos de la Asamblea General, los documentos de posición y el documento final de la Cumbre Mundial de 2005, sigue rechazándola. Pero la prohibición se está vaciando en la práctica. Cada violación impune no cambia la norma, pero debilita la expectativa de que sea aplicada.
Esta es la paradoja central del derecho internacional sobre la guerra preventiva: la norma nunca ha sido más clara, y nunca ha sido menos aplicada. Los jueces de Núremberg no eran ingenuos. Sabían que calificar la agresión de «crimen internacional supremo» no significaría nada sin un sistema capaz de pedir cuentas a los agresores. Ochenta años después, ese sistema sigue teniendo un agujero con forma de veto en su centro.
